伦敦及泰晤士河通路区：主要城市复兴的案例研究
罗宾·汤普森教授

　　西方给中国规划者提出的建议首先必须符合中国特殊的国情。我认为中国城市应将重点放在城市复兴上面。至少有以下四个原因：
　　1.人们越来越多地认识到，由于过度重视综合建设而没有将城市复兴作为一项重要内容进行考虑，中国的文化遗产及社区生命力濒临被毁的边缘。
　　2.中国经济的快速发展造就了一些未被利用或未被充分利用的地区，这些地区可以从有效的复兴和再利用中获益。
　　3.现阶段的快速增长为城市复兴创造了特别有利条件：例如，这意味着土地价值增高和具有强烈的投资需求，从而可将投资用于振兴城市最需要的领域之中。
　　4.当经济发展达到一定阶段，现有一些项目需要被取代时，中国规划者需要具有超前思想：例如，允许大量单一用途的工业建筑设施存在将意味着日后会有许多地区被弃置无用。
在今后20多年中，中国每年需要建立一个像伦敦一样大的城市以应付城市的膨胀。我要集中讲一讲伦敦，特别讲一讲欧洲最大的复兴区伦敦东部的泰晤士河通路区的城市复兴策略的教训，因为伦敦及泰晤士河通路区的发展规模及所涉及的复兴面积很大，所以，与中国的情形相比，它比其它小规模或更具体的城市复兴项目更具可比性。那些小规模或更具体的城市复兴项目在中国的发展进程中也具有一定意义，但它们会显得太耗费时间而不可能给中国的都市化需求提供一个完整答案。我希望，这个案例研究能使我们看到采取长期、广泛、有计划的措施对主要复兴项目具有重要价值，以及以市场和投资压力为出发点的考虑存在缺陷。目前存在着这样一种风险，即中国经济增长的规模以及个别城市之间的竞争会导致不良结果的复兴。需要进行规划来治理由需求引导的狭隘投资开发所造成的不良后果。

何以促使伦敦进行城市复兴？
　　上世纪大部分时期，伦敦城市人口呈显著下降趋势。人们寻求到郊区及更远处、更健康的地方居住。城市的工业从市区移出，经济发生了急剧变化，大片过去的港区等没有被利用或没有被充分利用的地区被废弃不用；人口的急剧下降加剧了伦敦富裕区、健康区与其它地区之间的贫富差距。穷人住在贫困区，随之而来的投资短缺造成了一种恶性循环，失业、犯罪、住房差、受教育程度差等成为这些地区的特点。这样一来，城市维护变得越来越昂贵，对于投资者而言，这个地区越来越没有吸引力。

上世纪后半期，复兴这些地区的努力得益于以下面各方面：
·综合开发的复兴项目被认为是失败的，因为这些项目破坏了社区，造成疏远的社区环境，且与城市其它地区相脱离。所以，更多的注意力放在了复兴现有社区及更有效地利用现有资源，包括土地及建筑物。
·政府越来越意识到，如果要制止这种下降趋势所导致的经济和人员费用的继续增加，则需要由来自公共和私营部门对处于不利地区的现有基础设施进行投资。
·伦敦，作为三个“地球城市”之一，成为世界金融和各国公司从事商业及投资的中心，其经济因此得以复苏。由于国外移民的进入以及少数民族社区的高出生率，使得他们占全国人口比率越来越大，伦敦的人口也开始增加。人口的增加帮助创造了城市复兴所需要的经济条件。

　　复兴伦敦废弃地区的早期努力主要依赖一些机构，重点放在规模相对很小、废弃程度最严重的地区。政府建立任务小组，为这些规模小的地区调配特殊形式的资金。在规模大的地区，政府建立了城市开发公司，直接对政府负责。

　　20世纪80年代和90年代初期的这些努力取得了一些成绩。例如，采取措施保留现有社区和环境；政府出资清理了很多废弃土地。一些更成功的例子包括建立了大量新住宅。例如，伦敦港区的大部分新住宅都是为较高收入人群设计的，希望以此带来更强的购买力并带动低收入人群。同样，鼓励开发建设办公楼区，吸引投资，激励后工业时期的地区经济发展。从某种意义上讲，这些投资确实提高了土地价值，吸引了私有投资。

　　然而，城市复兴的早期记录显示出不稳定性。事实证明，很难将私有投资吸引到远离财富制造中心如伦敦内城等区域来。在很多地方，政府高度的投资水平并没有成功地吸引大量私有投资。这些项目更多地受需求引导并更多地考虑投资潜力，而不是按照满足原有社区需求进行规划和复兴管理。城市复兴项目的投资趋向于集中在有利可图的方面，如开发高档住宅和办公楼等。在改善交通措施完成之前，以及一些设施如学校、医院以及娱乐和文化设施被建成之前，私有投资者没有投资的欲望。在此过程中政府给子地方政府等其他机构很少的权力。以至这些机构对政府在这些地区设置的一些机构非常不合作。一直居住在复兴区的许多人看到富人搬来，找到工作，买到房子，而他们自己的状况却不见任何改善。对严格划定的小项目，政府的大部分预算都没有取得长期效益。

　　最近，伦敦针对城市复兴又采取了更为广泛的措施，旨在通过如下方面的协调，对第一阶段没有完成的内容及不利之处进行调整：
·制定城市整体规划策略。在这个策略之中，在具体地区层面上，又制定了更详尽策略。这即是CASTELLS所称的网络城市，即城市的每一部分，包括复兴区域，都应与城市的其他地区相联系。
·这项策略及其实施按照现有社区及投资商的需求制定，将投资引向有利于现有社区并满足开发商需求的形式及地区。
·城市复兴的所有利害关系人，包括地方政府、警察、交通、健康、教育及其他服务等都参与到过程中。这意味着他们更能够为自己的服务进行规划，满足未来的复兴需求，而不用等到开发之后再应付这些问题。要求开发商为设施建设做出贡献，满足复兴后出现的一些需求，如学校等。
伦敦为能在策略层面上应付复兴问题，专门设立了一个新的权力机构，其形式即当选市长。市长负责为伦敦制定“空间发展策略”，并于去年以《伦敦规划》一文发表。市长从如下两个主要方面解决复兴问题：
·给予需要复兴的地区以优先权，包括位于东区的泰晤士通道区。这些地区在交通、住房以及就业等方面会获得大部分公共投资，以鼓励更多的私营开发。
·通过制定倾斜规划政策以及提供鼓励措施来刺激私有投资，如提供土地、提供新的及改善的公共交通，集中改善教育及就业技能等项目、改善不良环境，处理空地缺乏等问题，加强社区及城镇中心建设。

　　伦敦规划图显示出伦敦东区获得的优先权。最大开发项目将规划在“机遇及投资区”围绕泰晤士河通道区的大片空地或废弃土地的区域内。

泰晤士河通道区
　　未被利用土地及贫民社区集中在伦敦东区的泰晤士河两岸及以东地区。这一大片区域被称为泰晤士河通道区。泰晤士河通道区开始于伦敦市中心，并沿泰晤士河两岸向东延伸60公里。1991年决定将泰晤士河通道指定作为新型复兴区：规划及管理该区开发的权力从地方政府移交给了一个被称为“伦敦港区开发公司”的机构，该机构直接向中央政府汇报。

　　这个区域共计人口150万，包括各类社区，从伦敦东区到肯特郡和爱塞克斯郡郊区的泰晤士河两岸的小镇。政府将通道区指定为全国最重要的经济发展及复兴区。

创建通道区的原因：
·复兴策略 泰晤士河通道区有大量废弃或未被利用的土地。其中很多土地从前为工业用地，但随着港口及船运工业的重要地位日趋衰落，这些工业及活动如今已经不复存在。该区域提供了社区资源，他们的技术、知识没有被充分利用。
·协调发展策略 由于没有强有力的地区策略，大伦敦区域以及东南地区发展极不均衡。经济增长集中在伦敦西部的都市区，特别集中在希思罗机场的西部。在西区，就业、住房及收入状况很好。但劳动力短缺，土地、住房费用昂贵，交通严重阻塞。与之相对照的是，伦敦东区投资少，失业率高，贫困、土地荒芜。城市的一半地区“过热”，另一半败落。泰晤士河通道区策略的一个主要目的即加强东区，调整区域之间的不平衡。
·宏观战略 开发商将会因伦敦东区通过海峡隧道及沿海港口进入欧洲大陆的方便通道而越来越多地看重伦敦东区：就做生意而言，欧洲如今已经成为一个整体空间。

　　换句话说，复兴策略与其他策略政策融为一体。

　　1995年，政府的通道区特别机构发表了一份“规划框架”，作为法律文件指导全区未来。该区域内的所有地方政府机构必须在战略规划的框架内进行计划。这个框架提出了复兴所有废弃土地的建议，开发伦敦东区，重新振兴泰晤士河沿岸的一些小镇。目的就是将开发有机地与现有社区统一起来。

　　与之相配套的是一系列交通改造项目，包括在泰晤士河上兴建新的过河通道以及完成国际铁路连接通道的建设。连接伦敦、巴黎和布鲁塞尔之间的火车通道重新在泰晤士河通道区进行规划，以促进该区域的发展。

　　框架还列出了一系列发展重点，寻求协调发展，如在住宅区周围创造就业机会，以减少人们长途奔波去工作的辛苦。该框架还特别强调重点开发这些区域的交通系统，包括新建2个国际枢纽站；通过在泰晤士河两岸狭长地带进行重点开发，限制绿地和农业用地的需求，保护生态环境，如河沿岸的大型喂鸟区等。

　　通道区的复兴经历了一些具体过程。有趣的是，事实证明战略框架是成功且持久的。这是因为框架的制定符合策略，可让地方政府制定总规划。一些公共投资确实提高了土地价值，使这些地区对私营资本具有很大吸引力，特别是邻近伦敦市中心的某些老港区；同时，高档房地产的吸引力使得一些地方变成了高收入社区。

　　开发的项目包括加纳利码头区的复兴：在该区创造了许多就业机会并建成了一条新地铁。还建立了富有争议的“千年穹窟”展览中心以及一所大学校园。新建交通基础设施包括一座泰晤士河桥和一条新地铁。国际铁路连接通道将于2007年竣工。已经设计出了NEW LIGHT快速通行计划。在以环境恶劣而昭著的地区要强调设计的高质量。在开发废弃的和未被充分利用的土地方面，以及在使建筑物远离绿地和空地方面也取得了成绩。

　　然而，要让大部分被废弃的场地重新被利用起来，这是一项长期而艰巨的任务。用于清理这些场地并使它们适合新建设项目的费用占去了私营投资者预期的大部分利润。同时，改变这些地区在私营投资者，特别是外国投资者对通道区的不良印象也是很困难的。他们仍喜欢选择伦敦市中心或伦敦西区，并对搬到不知名或被认为不具吸引力的地方持相当保守态度。伦敦西区规划机构不愿意拒绝应该建在东区通道区的建设项目。主流规划单位已受到指责，称其在试图从开发商处获得利益方面反应迟缓，官僚主义，因而减缓了开发的步伐。

　　由于不民主等原因，伦敦港区开发公司被取消，战略框架的执行工作大部分移交给了地方政府。然而政府做出决定，如果要想取得泰晤士河通道区的规划成功，政府必须采取更强有力措施。政府建立了一种新型、范围广泛的城市开发公司。该公司具有很大权力，但囊括了地方政府等的合作伙伴，并采取了更加协同合作的方式。

　　最近对通道区所做工作的一个方面就是通道区内的所有地方政府的政治领导人愿意共同工作，确定需要重点复兴地区一变革区一及开发的长期计划。地区政府已在共同努力，以使伦敦及其周边地区围绕共同目标协调发展，而不是相互竞争。这种合作的态度将意味着开发项目得以更好地规划、协调，恶性竞争得以遏止。

肯特郡境内泰晤士河滨区Kent Thamesside
　　在通道区的主要复兴地区，这种合作包括各部门之间的协调。肯特郡境内泰晤士河滨区存在着复兴废弃码头及河滨工业的重要机遇。该区涵盖三个地方政府，一所大型大学以及一位掌握着主要用地的土地所有者。这三方在十年前达成了新的合作伙伴关系。地方政府具有规划和交通的权力，土地所有者和大学掌握着土地及私有资金的渠道。

　　这种合作伙伴关系由董事会管理。该董事会包括地方政治领导人和土地所有者。董事会批准了该区长期规划和交通策略，并正付诸执行；同时还在探索国际铁路连接通道的新火车站所带来的机会。土地所有者已经在欧洲开发了最大的购物中心。一条新的快速铁路系统正在施工中，以连接各开发区。工作重点放在了高质量开发上。土地所有者开发商已经在社会及教育设施上进行的相当的投资。
从这里，我们看到了私有领域在复兴中所起到的新作用。复兴在于通过“改变市场”提升该地区的形象和价值。换句话说，整个区域的形象被提升了，投资变得更具吸引力。这与已有利，因为开发项目具有吸引力并提升了土地所有者和开发商的资产价值，与此同时，也满足了公共领域对社会、经济、环境发展和改善的愿望。这是一种双赢关系。

　　尽管合作伙伴关系保证了长期战略，但是，地方政府会对每一个新开发项目的应用进行单独考虑：开发商不得逃避所有开发项目都要经过的论证阶段。由于主要私营领域投资商已经参与复兴项目的各个方面的规划，所以，提出的开发规划很可能会满足开发商的利益及当地的需求。

对中国的影响
　　中国目前面临机会，也面临外资直接挑战。这就需要在复兴规划框架的范围内，在政府长期目标与私营开发项目的短期目标之间找到平衡点。私营开发的过度通常情况下发生在公共利益被弃置一边，而迎合私营开发的短期“利益”。复兴规划必须确保持续发展，影响均衡，满足该区域的需求，如交通，学校，健康及绿地空间等。然而，中国城市在优先满足外商投资方面，必须具有灵活性。

　　泰晤士河通道区的最成功的规划和实施在于建立公共和私营领域之间正式、长久的合作，建立信任和理解，达成长期规划并提出具体建议。或许会有很长一段时间需要对私营投资者不感兴趣的土地进行公共投资以刺激发展。中国规划部门应考虑使用各种投资手段，使私营投资发挥比公共投资更大的作用。

　　如果一个地区里的个别城市为争夺可以促进复兴的投资而相互竞争，这样会产生副作用，从而整个地区都会输掉。相互合作，他们才可以获得比单打独斗所获更高的开发几率。我认为中国的市长们不明白这个道理。

　　我们开始懂得社区持续发展的必要性。历史城市包含所有这些相互保持密切联系的主要活动：家庭、就业、学校及社区设施。当城市膨胀时，这些活动并使得人们相互之间渐渐疏远，城市被分割成了住宅区、工业区、商业区和其他功能区。其结果是人们必须要长时间奔波在路上，中国的许多城市逐渐丧失了它们所特有的强大、有活力的社区。复兴城市的挑战正在于在这些活动中找到更好的平衡点。

　　在许多情况下，市场与市场规划师们都将面临引进新投资(包括外资)带来的短期效益与包括健康、可持续性、以及城市环境等在内总体上的长期利益之间的冲突。城市复兴要求市长具有长远的眼光。但这并不等于我们就应该摒弃或放缓对短期投资的吸引。应该在长、短期利益之间寻求平衡点，应该要求开发者保证其开发计划总体上具有可持续性，并有益于城市和社区。中国的城市对外国投资者来说十分具有吸引力，因此中国的市长们应当有信心采取强硬的立场，为城市的发展制定正确的规划。

　　我们还认识到，如果从一个城市的长期整体战略出发通盘考虑，那么这个城市的复兴将最大限度的发挥作用。我们现在知道，在小范围区域内采取短期的方法不太可能具有可持续。性。而历史相对更为悠久、拥有不太成功背景的地方或社区的复兴要想取得成功，这些地方就必须给予相应的重视，并能够与更具吸引力，新近开发成功的地方相竞争。我希望，我们积累的某些经验教训能够对你们，对中国城市复兴的伟大任务有借鉴意义。

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