上海市衡山路-复兴路历史文化风貌区保护规划
伍江 教授

一、规划背景

　　上海在我国近代城市发展史中占有极为特殊的地位。特殊的发展历史也造成了上海特殊的城市风貌。为保护好上海的这份特殊的历史文化遗产，尤其是在大规模快速城市改造和建设的背景下，能使这一工作有法可依，上海市人大干2002年7月通过《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，并于2003年1月1日起施行。根据条例规定，上海市人民政府于2003年11月批准确定了中心城区十二个总面积达27平方公里的历史文化风貌区。为保证各风貌区的保护工作切实到位，上海市城市规划管理局随即组织开展了保护区规划的研究与编制工作。

　　尽管近年来全国各地都越来越重视对本地历史文化的保护，出台的各种保护规划越来越多。但保护规划的编制并未形成统一模式，大部分保护规划难以真正“落地”。保护的成效与保护规划编制的初衷往往大庭相径。上海的历史文化风貌区规划究竟应该如何编制?如何才能保证编制出来的规划既能最大限度地为保存城市历史风貌提供管理依据，又能够使这一规划能够适应现行城市规划的管理体制，从而切实可行?为此，我们以上海十二个风貌区中最大的一片，衡山路-复兴路历史文化风貌区为对象，组织了一大批专家进行了深入研究，广泛借鉴了国内外成功经验，特别是认真吸取了西方发达国家的成功经验，近百名专业工作人员历时一年的研究与探索，编制完成了《上海市衡山路-复兴路历史文化风貌区保护规划》。2004年10月，上海市人民政府正式批准实施这一规划。这一规划的编制完成，不仅为上海衡山路一复兴路历史文化风貌区的

　　保护工作提供了详细的规划管理依据，也为上海其他历史文化风貌区保护规划的编制起到了示范指导作用。

二、规划主要内容与特点
1、风貌区概况
　　衡山路-复兴路历史文化风貌区是上海已批准的12片历史文化风貌区中最大的一个，总面积达7.75平方公里，跨徐汇、卢湾、静安、长宁4个行政区。该风貌区历史上位于原法租界的中心，俗称“上只角”，长期以来一直被上海人视为上海的高级居住区，是上海花园住宅最集中、覆盖面最广的区域。区域内历史文化遗产丰富，拥有大量的文物保护单位和优秀历史建筑保护单位，其数量占上海中心城区文物保护单位和优秀历史建筑保护单位总数的近三分之一。

　　风貌区内分布了大量风格各异、质量较好、环境优美的花园住宅，汇集了欧美各国住宅、别墅、官邸建筑的特征与艺术手法，既有包括法国、英国、德国、西班牙、意大利及美国殖民地等各种西方传统建筑式样，又有大量装饰艺术派等西方现代建筑风格，还有中国传统建筑的影响。整个区域建筑密度低，建筑质量好，绿化覆盖率高。很多地方庭院幽深，树木参天，环境优雅。风貌区内街道尺度宜人，沿街建筑高度与道路宽度比例适当，一般不超过1:1。90％以上的道路两侧种植浓荫遮空的法国梧桐。

　　除花园住宅外，该风貌区也是全市老公寓数量最多，分布最集中的区域。这里的老公寓类型多，标准高，质量好，如枕流公寓、诺曼底公寓、恩派亚公寓、毕卡地公寓、培文公寓等都是当年老上海最为时尚的公寓。即便是今天，也仍然是很多人向往的理想居所。此外，该区域内还分布有大量的里弄住宅，既有建业里、步高里等典型石库门里弄，又有新康花园、上海新村等著名新式里弄。一大批闻名上海的高等院校、科研院所、医疗机构、宗教机构和花园式宾馆也分布其间，如震旦大学(今上海第二医科大学)、中央研究院(今中科院上海分院)、广慈医院(今瑞金医院)、国际礼拜堂，以及兴国宾馆、瑞金宾馆等。历史上这里人文汇萃，众多政界要员、商贾名流和文化艺术界名人曾在此居住。如今中共一大会址、中山故居、宋庆龄故居、“周公馆”等已列为文物保护单位并对公众开放。

2、规划理念、原则与目标
　　为编制好本次规划，上海市城市规划管理局专门组织了专家课题组对规划的总体构思进行了深入研究。课题组首先对美、英、法、德、意、日等当代世界在历史风貌方面最有经验且保护体系较为完善的国家的保护制度进行了仔细分析，对当今世界最先进的“整体性保护理论”进行了认真学习，最后从城市空间功能、社会生活、历史文化、技术法规等四个方面提出了适合上海现有管理体制，有利于规划管理，科学性与操作性兼顾的规划编制方法。在此基础之上，提出了本次规划四条原则，即整体性原则，原真性原则、可持续原则和分类保护的原则。

　　本次规划属于控制性详细规划层面，但又希望超出一般的控制性详细规划深度。它不仅要包括一般控详规划的内容(如用地性质与建设容量控制、道路交通、市政设施、绿化景观、公共设施配套等)，同时更要突出保护的要求(如保护要素的认定、保护对象的分类、风貌、街道与空间的保护等)。规划目标是不仅要能够对区域内构成风貌特征的各要素(包括历史建筑、城市肌理、空间布局、街道尺度、环境绿化等)做到切实保护，还要在城市更新发展的过程中延续该地区的历史文化环境，强化历史风貌特色，同时还要满足城市发展的总体要求，完善区域功能，提升整体品质。

　　建筑密度低而适中是该风貌区的一大特点，因此规划明确在整个风貌区内严格控制建筑总量，核心保护区内坚持“原拆原建”，即严格保持现有建筑总量，严格控制风貌区内新建建筑的高度。

3、保护要素的认定
　　风貌区保护中常常有一个认识误区，即将城市历史文化风貌的保护等同于最有保护价值的建筑单体的保护。实际上真正意义的城市保护是整体意义的保护。它不仅包括那些重要建筑物的保护，也包括那些重要建筑物所在整体环境的保护，特别是完整历史街区的保护。除建筑物外，街道尺度、街廓景观、院落空间、绿化环境、墙面装饰、地面铺砌、典型材料和色彩等等，都是保护的要素。在本次规划中，结合本风貌区的特点，提出了五大类保护要素：建筑(包括花园住宅、老公寓、各类旧式里弄与新式里弄、各类重要公共建筑等)，空间(主要指历史形成的各类街道和巷弄及其线型、尺度与景观特征、广场和街道交叉口等)，环境(主要指历史形成的各类绿化环境，包括公园与街头绿地、庭院绿化、所有的古树名木、以法国梧桐为主的街道绿化、地面铺装，以及各类重要构筑物)，肌理(主要指历史形成的由街坊、地块、建筑及布局所形成的城市肌理特征，如原有的道路和街巷格局、地块的尺度与形状、建筑物的体量、建筑密度及建筑群体关系等)和其他要素(主要指重要的历史场所以及历史、文化、社会生活和社会结构等方面的无形文化遗产)。

4、保护对象的分类
　　风貌区中的绝大多数需要保护的建筑都面临着维护和整修，部分历史建筑还需要进行改造与更新。哪些建筑该留下，哪些建筑必须拆除，实际上是保护中最敏感、最困难的核心问题。因此，用历史的眼光细致地对规划区域内的每一座建筑进行分类，在认真的甄别与鉴定的基础上明确每一座建筑的留、改、拆性质，将会对今后的规划控制提供切实可行的管理依据。本次规划从建筑在类型与风格上的典型性、建筑在区位景观中的重要性、建筑在形成城市空间特色中所起的作用以及建筑的实际质量状况等方面对建筑进行的分类。区域内所有的建筑都被归为保护建筑、保留历史建筑、一般历史建筑、应当拆除的建筑和其他建筑五类。具体地说，就是所有的各级文物保护单位和上海市优秀历史建筑都属于保护建筑；其他具有较高保护价值，还没有被列为各级文物保护单位或上海市优秀历史建筑的，在本规划中被列为“保留历史建筑”，规划要求一般不得拆除。其他历史建筑(主要指建于1949年以前，房屋质量较差，但却是整个区域历史风貌的重要组成部分)被称为“一般历史建筑”，允许拆除重建，但重建建筑一般要求原面积原高度，且必须与原有风貌相协调。第四类建筑为“应当拆除建筑”，即那些与历史文化风貌不协调的各类违章搭建、危棚简屋。第五类称之为“其他建筑”，即各类合法建造的多、高层建筑，虽与历史文化风貌不协调，但暂时没有条件拆除或不可能拆除的。这种分类使得风貌区内每一幢建筑留、改、拆的整治措施都得到了明确的落实。

5、风貌街道与空间的保护
　　本次规划的又一个重要特点是将特色道路也纳入了风貌保护的范畴。城市风貌不仅仅是一个个建筑单体，城市街道空间(包括路幅、路面、街道两侧的建筑、树木等等)也是城市历史文化风貌的重要组成部分。本次规划对风貌区的道路做了认真调查与梳理。对现有道路规划中已明确将拓宽的道路进行交通再分析，通过认真仔细的交通分析，综合考虑道路的交通功能，修改了部分拟拓宽道路的规划红线，确定了40条道路为风貌保护道路，力求通过规划控制保护风貌道路现有空间尺度和景观特征，并明确风貌保护道路不允许对其拓宽。对部分由于交通需要不得不拓宽的风貌道路，严格控制其路幅宽度，尽量保护道路两侧有保护价值的建筑，保持道路两侧原有建筑界面的高度和尺度。

6、功能引导与建设控制
　　衡山路-复兴路历史文化风貌区是一个以居住为主导功能的区域。对这样的区域而言，规划的目标是通过对这一地区功能的挖掘与再开发，重新激发起历史地区的活力，重现并提升其文化价值，从而产生经济与社会效益。因此本规划着重于全面提升文化品质，延续完善居住功能，优化拓展商业服务功能，充实强化旅游休闲功能。为保护风貌区的整体风貌，区域内建筑容量受到严格控制，因而功能的优化与完善不能通过大规模开发来实现。

　　本次规划提出了功能引导的概念，用以指导特定区域内土地使用的兼容与复合。即从有利于历史风貌和建筑保护的角度出发，为功能优化与完善而对土地与建筑提出的引导性调整。如在公共功能引导区内特定的公共性功能将在房屋土地的置换过程中得到奖励；而在公共功能限制区，干扰居住生活环境的公共设施将予禁止，等等。

　　在建设控制方面，规划首先将风貌区划分为核心保护区和建设控制范围。核心保护区内的建设行为受到更为严格的控制，一般不允许大规模建设，且坚持“原(面积、高度)拆原建”原则。在建设控制范围内，明确只有“允许建造的范围”、“需要整体规划的范围”和“一般历史建筑”、“其他建筑”拆除后的空地内才有可能允许新建、改建和扩建行为。在建筑高度控制方面，按“沿街建筑高度”、“非沿街建筑高度”、“相邻建筑高度”和“住宅建筑高度”来控制。在建筑密度方面，更多考虑地块原由密度、周边地区平均密度等因素进行控制，且规划建筑密度不得超过本街坊现状建筑密度的10％，以确保原有城市肌理得到延续。为保证原有街道尺度和界面得到延续，允许在建筑退界、后退红线、绿化覆盖率等方面适当突破一般规划技术规定。

7、分街坊图则
　　本次规划在规划文本上的最突出之处是分街坊图则部分。风貌区内所有街坊均设单页。规划的所有控制要求和控制指标都在每一幅街坊单页上明确表示。每一幢建筑、每一条街巷、每一个空间、每一片空地和每一处庭院的规划控制要求都在图上清楚标识。尤其是对建筑保护分类(留、改、拆性质)、可建设用地范围内的容量要求、具体的建筑高度控制等，图上都有明确规定。这种图则表达方式非常便于日常规划管理，已在目前的规划管理中发挥了非常积极而有效的作用。

8、专家特别论证制度
　　制定好的城市规划从来都不是一成不变的。规划的实施是一个动态的实现过程。问题是如何保证规划变更的科学性、权威性和合法性。为保证本规划的有效实施，同时也为能使规划随着外部条件的变化而具有一定的灵活性，我们特别设计了“专家特别论证制度”。也就是说，任何一个需要改变本规划的决定，都必须经过同一个专家委员会规定数量的委员的专门论证后方可做出。将规划变更纳入合法程序，这对于改变目前我国城市规划管理中随意更改规划的现象将是一个有效的探索。

三、结束语
　　历史风貌区的保护在我国任重而道远。在相当多的情形下，与我国快速增长背景下的大规模城市建设相比，保护工作往往受到忽视。当保护与开发产生矛盾时，往往是保护给开发让路。加之我国目前的城市规划编制体系有待进一步完善，规划实施本身就往往大打折扣。因此如何维护规划的严肃性，保证规划真正得到实施是一个迫切需要解决的问题。本次规划中专门设计了“特别论证制度”，并且随着规划的被批准，这一制度也成为制约任何规划变更行为的强制性法定程序。我们希望通过这次的规划探索，对我国目前城市规划管理工作中规划法律地位不强，动辄轻易改变已批规划的行为能够在一定程度上得到有效的改善。目前我们还在进一步探索如何在地方立法层面上使这一问题得到更加根本的解决。

　　衡山路-复兴路保护规划属于控制性详细规划层面。在我国目前的规划编制体系中，控制性详细规划的各项规划控制指标很难对各种类型的保护对象进行各个的层面的有效控制。本次规划亦试图突破一般的控详规划，增加控详规划的控制内容，为下一步的修建性详细规划的编制或建设项目的审批管理提供有效的控制参数。

　　对照西方发达国家的保护性规划，本规划在很多方面都有突破。由于地权、产权和私权等各方面的限制，不少西方发达国家在规划理论上的很多先进理念在他们的实际规划实施中受到阻碍。但由于我国地权国有，更加有利于统筹调整土地资源。法国国家首席建筑师和规划师Alain Marinos就曾经感慨地说，我们所完成的工作正是他在法国建筑与城市保护领域工作几十想做而还未完成的工作。
衡山路-复兴路保护规划是一项探索性的工作。它的编制不仅是为了给本风貌区提供规划管理的依据，同时也是为上海其它历史文化风貌区的保护规划提供一个编制的范本。由于目前我国在历史文化风貌区保护规划的编制方面也没有统一的模式和范本，因此它的编制完成相信具有更加普遍和广泛的探索意义。

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