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城市发展与土地资源利用
吴 未1 吴祖宜2
（1南京农业大学土地管理学院，南京, 210095）
（2长安大学小寨分校区建筑系，西安，710061）
[提 要]
本文针对我国城市发展和土地资源利用状况，着重论述了城市持续发展和土地资源合理利用两者之间值得人们注意和应该深思的几个问题。
[关键词] 城市用地；土地资源；持续发展
经济发展是人类永恒的主题，而土地资源又是人类生存不可脱离的物质基础，发展与土地利用之间相互制约，又相互依存，这个问题在我国长期以来没有得到解决。改革开放以来，各种资源按照市场经济规律重新组合，短缺的土地资源如何得到合理高效利用，如何与城市持续发展相协调，便成为当前经济生活中的主题。然而，随着我国经济持续快速发展和城市规模的不断扩大，土地资源利用问题也日益突出，很值得人们思考。
1.城市发展规模与土地利用
城市对土地的需求，本质上是为实现城市经济和社会发展目标的需求。城市规划就是为了实现这一需求，作为政府行为，加强对土地的利用和管理。随着我国城市化水平的不断提高，城市人口增长需要相应的土地供应，从而占用部分耕地，这是符合经济发展规律的。同时，按照城市用地增长弹性系数(城市用地增长率/城市人口增长率)，适当留有发展预留地也是符合城市发展规律的。但是，在符合客观规律的前提下，盲目扩大占地规模，把城市的合理发展不适当地变成乱占耕地，应予以纠正。具体表现有：
1.1城市占地规模过大。
城市规模的扩大是城市发展的重要标志，由于在规划理论和实践上都未能给出城市规模极限，片面强调城市的集聚效益，结果误导城市发展靠规模扩大来实现。如，广东省某地区1993年已有和新征城乡建设用地为6000km2，加上开发区用地共7000km2，相当于1990年(1724km2)的4倍。这说明一些城市(尤其城镇)不合理的扩大规模。
1.2人均占地面积偏大。
我国31个特大城市人均占地面积1986年为73.66 m2，1996年为97.49 m2，其中包头、兰州和唐山三市人均面积分别高达174.27、152.96和144.99
m2。尽管有专家认为，与国外一些人口规模相同城市比较，我国人均城市建设用地现状水平很低(101
m2)，但也建议，在2010年城市总规修编中，仍应按照国家《城市用地分类与规划建设用地标准(1990)》为指导，维持人均100
m2用地标准，是符合国情和适应城市持续发展与土地合理利用的。
1.3城市用地增长速度大大超过人口增长。
1985-1992年，全国城市建成区面积增加了64%，年均递增6.39%；同期非农人口增加了41%，年均递增4.39%，用地增长弹性系数为1.46，据有关方面研究，用地增长弹性系数在1.12时比较合理)。而上述31个特大城市1991-1996年弹性系数平均值高达5.30，其中哈尔滨和兰州分别为19.39和11.56。
2.城市发展与土地利用效率
综观人类利用土地的历史进程，城市发展从乡村变化为城市，实质就是土地利用效率从外延式向内涵式进化的社会过程。城市土地利用效率可分为两个层次：反映整体配置水平的结构效率和体现个体使用水平的边际效率。从近几年城市的快速发展和基础设施的大规模建设来看，两个层次上普遍存在着利用效率不高的现象。
2.1城市土地低效利用。
城市空闲土地利用潜力巨大。如上海市市区人均占地42.9 m2，仅工业和仓储用地还有20
km2可再开发利用。据对12个城市(含上海)调查，建成区内空闲地平均占建成区面积的17%以上，全国668个城市(1998年底)
建成区21347.2k m2，空闲土地按10-15%计，用地潜力有2135-3202km2，设人均用地100
m2，可安排人口2135-3202万。旧城改造潜力也很大。如株洲市旧城需改造面积有7km2，占建成区的12.3%；淄博市为11.24km2，占建成区的10.7%；锦州市经过十几年的旧城改造，仍有近10km2需改造，约占建成区的20%。又如青岛30家企业空闲土地达114.2
hm2，占企业用地总量的50%还多。
2.2城市土地闲置浪费。
广义的城市土地闲置指：①取得土地使用权后，未及时对土地加以利用，或土地利用率未达到规定要求，致使土地处于未被利用或利用不充分状态；②各种非法批地所造成的闲置状态，如越权批地造成的；未经批准，已圈占了土地，但未征或未用或利用不充分所造成的等。大规模的集中占用土地和违法滥用土地，不仅远远超出了经济建设的正常需求和实际可能的开发能力，而且是外延发展、粗放经营，以牺牲大量土地资源为代价的。
2.3城市住宅问题带来的困惑。
经过20年的迅猛发展，城镇居民人均居住面积从1978年的3.6m2跃进到8.8m2。有关资料表明，1998-2000年平均每年住宅潜在需求近6.2m2，而我国现在每年的竣工量远远不能满足潜在需求！但在城镇大量缺房的同时，商品房则严重滞销，1997
年空置房面积达7083万m2。如此无效供给过剩与有效供给不足的共存，造成的原因尽管很多，但住宅空置等人为因素加剧住宅开发用地的浪费。
3.城市发展形态与土地利用
城市发展在空间上的表现形态主要有两种类型，一是大片的农田转变为非农业土地利用形态，二是原有的城市土地利用趋于高度化。从土地利用的角度来看，前者可称为是粗放型发展模式，后者则属于集约型发展模式。一般认为，粗放型增长主要依靠增加要素的投入，通过外延扩大再生产来实现；集约型增长动力主要来自于单位投入的产出率的提高，依靠科技发展、劳力素质与质量的改善，通过内涵扩大再生产，提高综合生产率实现增长。其要旨在于：提高生产率，降低稀缺要素的要求，以支持社会经济的可持续增长，这正是可持续发展所确立的理想境界。从我国目前情况看，城市总体上还处于粗放型发展，即土地资源集约利用相对滞后，与“两个基本转变”不相符。
3.1城市土地价值问题。
土地存在价值，即土地价值，它是“土地物质(资源)”和“土地资本”的统一体。土地资源包括三方面内容：生产要素和生存生活的物质基础和来源；不可替代的稀缺资源；生态环境的基本要素。土地资本是附加了人类劳动的已利用土地，即土地投入，并且当投资增加时，在不增加土地面积的情况下，土地资本也随之增加。由于缺乏土地价值观念，城市土地整体的投入产出率偏低。
首先，城市用地结构失衡，致使土地使用不当和不足，降低了城市的综合功能和活力，土地产出效益差，土地价值显化不足。尽管可以采取必要的空间置换，挖掘使用潜力，从整体看是提高了土地的产出效益和价值，但从投入成本分析，置换的额外成本支出仍然使得土地的投入产出率偏低，不必要的经济浪费过大。
其次，土地价值中没有包括生态价值，导致城市生态环境退化，造成了巨大的经济损失。如我国在环境保护上的有形损失每年约1000亿元，占国民生产总值的3%左右，还不包括间接的、自然保护方面的和不好用数字计算的损失等。因此，土地价值应得到充分“绿化”。如在城市集中区，生态绿地通过提升周边地带土地价值，弥补了其原有的经济损失，并提高了地区土地整体价值，收到良好的环境经济效应，增强了城市发展活力和增加了城市无形资产。上海市中心在黄浦、静安、卢湾三区交界地带铺设23万m2的公共绿地，便是明证。
第三，忽视城市土地潜在价值。“垃圾围城”现象便是其一。全国666个城市中，有三分之二的城市被垃圾包围，如北京三、四环之间有50
m以上的垃圾山近5000座，占地460多hm2，西安近郊也有330多hm2。这些垃圾多在城乡结合部、交通干线两侧和近郊区，是最具潜质的城市发展用地，土地潜在价值很高，却受到吞噬，进而对城市进一步发展形成障碍。
3.2城市土地利用问题。
城市是由地面、上部和地下三维空间协调扩展而成的。相应的，城市土地利用也存在如上三个方面。当前绝大多数城市不能地下地上统筹规划、长远与近期相结合，为城市的进一步发展造成了遗憾和巨大浪费。
1991年“东京宣言”指出21世纪将是地下空间的世纪，“地下空间是造福子孙后代的重要空间”。西方发达国家早在本世纪已利用地下空间，日本全国每天1/9的人口要光顾地下商业街、美国和加拿大的地下步行系统相当完善。开发城市地下空间，不仅提高土地利用率，而且具有众多优点：节省土地资源、缓解中心区高密度、人车立体分流，疏导交通、扩充基础设施容量、减少环境污染、保持城市景观、增加城市绿地，改善生态环境等。而我国城市仅人防规划涉及地下空间，并未得到足够重视。城市地下空间零散，不成系统。
城市上部空间也利用不足。1990年全国455个设市城市建成区平均整体容积率只有0.31，住房建设区的容积率也只有0.7-0.9，而台湾台北市为1.2-3.0，香港则高达1.6-10，纽约商业集中地平均为15-18，普通商业地也在10左右。根据我国情况，城市整体容积率可在0.40-0.45，最高可达0.60，居住区容积率可高达1.80。
根据城市性质和规模，结合用地条件、自然地理条件、历史文化背景、社会经济状况等因素综合确定城市整体容积率，以空间垂直利用代替平面利用，开发利用地上、地下空间，提高城市土地的空间利用率。注重社会-经济-环境效益为导向，通过完善的法律约束机制，集约利用土地，保障城市可持续发展。
参考文献
1. 吴未、吴祖宜，城市可持续发展的规划思想，中国人口·资源与环境，1999第9卷，总第39期
2. 李元，生存与发展，第1版，北京：中国大地出版社，1997
3. 徐巨洲，现实主义的城市土地利用与发展观，城市规划，1999(1)
4.
蔡穗声，住宅供给过剩，还是短缺？—论住宅供求关系新格局及政策取向，中国房地产，1999(4)
5. 李百冠等，城市空间适度开发的问题和方法，中国软科学，1996(1)
ISSUES CONCERNING ON BOTH URBAN SUSTAINABLE DEVELOPMENT & LAND RESOURCE UTILIZATION
Wu Wei1 Wu Zuyi2
（1College of Land Management & Planning, Nanjing Agricultural University, Nanjing,
210095）
（2Architecture Department, Northwest Institute of Architecture & Engineering, Xi'an,
710061）
Abstract: In the paper, the phenomena of immoderate using land resource in the course of
urban development are pointed out. Some issues on both urban sustainable development and
land resource utilization, which people could discover or should pay attention and think
deeply, are studied.
Key Words: urban land utilization；land resource； sustainable development；issues
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* 本文原载于《中国人口·资源与环境》，2001年，第10卷，总第45期
作者简介：吴 未 (1973-)，男，安徽和县人，南京农业大学土地管理学院教师。
现为南京大学城市与资源学系 城市规划与设计专业在职研究生。
主要从事城乡规划、城市可持续发展等方面的研究。 |
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