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对城市近期建设规划的思考与探索（上）

深圳市城市规划设计研究院  王富海  陈宏军  邹兵  施源

一、背景

到目前为止，全国的大中城市都基本完成了新一轮城市总体规划的修编和审批工作，正处于通过近期建设规划组织实施的阶段；而对于上世纪90年代中后期就已经完成总体规划修编工作的部分城市，第一个近期建设规划的时限已到，正相继进入第二个近期建设规划阶段。在以往总体规划的编制过程中，不少城市对于分阶段的近期建设规划的作用往往认识不足；当总体规划确定的第一个近期建设规划年限过后（即总体规划实施5年以后），也不再组织编制下一阶段的近期建设规划，这使得相应时期城市建设的内容和总体规划后10～15年的实施步骤得不到合理安排，也不利于城市建设按总体规划的发展目标逐步推进。

最近，国务院九部委在贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》精神的文件中，要求各级城市人民政府将制定和实施近期建设规划作为当前的一项主要工作内容。建设部在《关于制定近期建设规划的意见》中进一步明确指出：近期建设规划作为城市总体规划的重要组成部分，是实施总体规划的时序安排和近期建设项目安排的依据。这表明，国家主管部门已经将近期建设规划作为强化城市总体规划的“刚度”的一个有效手段，以提高城市规划在城市建设决策与协调中的地位，这对广大规划从业人员而言无疑是一大幸事。但近期建设规划究竟应该怎样做才能达到上述目标要求，却是我们面临的重要问题。

二、深圳开展近期建设规划的实践

（一）工作组织与运作程序

《深圳市城市总体规划（1996～2010）》（以下简称96《总规》）是于1996年完成，2000年由国务院审批通过的。事实上，自96《总规》完成后，我们就开始探讨总体规划的实施跟踪与分阶段跟进的问题，并开展了关于城市总体规划实施政策的理论研究，为进一步探索近期建设规划的编制方法和运作程序做好了理论准备。96《总规》的第一个近期建设规划的时限是2000年，我们从1999年起就结合“十五”计划的编制，开始策划《深圳市城市总体规划的检讨与对策》的工作，并于2000年底正式展开。该项工作的主要出发点有两个，一是配合深圳市“十五”计划的实施，制定“十五”期间深圳的城市建设计划；二是对96《总规》实施五年来的效果进行全面的检讨，并提出今后五年的建设安排，实际上就是编制96《总规》的第二个近期建设规划（2001～2005）。

    由于96《总规》第二个近期建设规划的时限与深圳市“十五”计划正好吻合，两者的协调和结合就显得十分重要，将直接影响规划和计划最终的实施效果。正因为如此，我们此次工作的组织方式上，完全改变了以往规划部门关起门来做规划的传统，采取了一种主动开放式的工作方式。首先投入大量时间和精力与计划部门、各职能部门以及各区、镇政府进行了充分的交流和沟通，较为全面地了解了各部门和各级政府在“十五”期间的发展意图、投资计划、项目安排以及对于城市用地和设施方面的需求；之后将这些计划与需求在城市空间上进行落实和协调，将用地和设施等空间资源进行合理分配和平衡，在此基础上依据城市空间整体和长远发展的要求提出必要的补充、修正和完善，最后再将研究的结果反馈给各部门和各级政府，以求在重要问题上能够达成共识，使得规划能够得到他们的理解和支持，避免了过去规划成为孤家寡人、自弹自唱的尴尬局面。这为强化规划的综合协调职能、使之最终成为各部门和各级政府共同行动的纲领并能够付诸实施打下了一个良好基础。

（二）具体做法

 此项工作我们主要从以下几个方面展开。

1、对96《总规》实施情况的检讨与评价

首先，我们对过去五年总体规划的实施情况进行全面客观的检讨与评价，具体内容包括：（1）对政府决策的作用；（2）实施绩效及评价；（3）总规实施中偏差出现的原因；（4）在下一个近期规划中需改进和加强的方面。

2、对“十五”计划进行落实、整合、补充和完善

之后，我们在与计划部门、其他各职能部门和各级政府充分沟通与协调的基础上，将市、区与各部门“十五”计划中确定的重大建设项目在城市空间布局中进行合理安排，并提出项目调整、补充和完善的意见，保证重大设施项目建设在公共投资方面能够形成合力，在引导城市发展方向上发挥更重要的作用。

3、今后五至十年的城市发展策略的制定

在做好用地布局和项目安排的同时，还对今后五年甚至更长时期的城市发展策略进行研究，针对深圳外部发展环境与机遇、自身发展趋势与制约等因素，从产业布局、城市空间拓展与重构、推进城市化、生态保护、区域合作等八个方面提出了未来五年的建设策略。

4、重点发展地区与重大建设项目的确定

依据城市发展的阶段性目标和建设时序，选择了规划期内的重点发展地区，分为策略增长地区、策略改善地区和生态培育地区三种类型，分别采取不同的发展对策。在此基础上，针对未来五年的建设安排，建立了近期建设项目库，包括近5年需要建设的文化、教育、医疗、体育等重要的公共服务设施项目、重要的交通设施项目和重要的市政基础设施项目。另外，着眼于深圳城市的长远发展需求，我们还特别提出了包括区域性物流中心、铁路客运始发站和轨道网络在内的若干对城市发展具有重要战略意义的重大项目。

5、规划实施机制和政策保障措施的建立

为保障规划的实施，我们着重探讨了将总体规划转化为政策的具体的、可操作手段，力求使政策研究与实际运作相结合，使规划所确立的政策在政府各职能部门、机构和经济实体发展的政策中得到全面体现。我们提出了保证近期规划实施的政策建议，包括人口政策、产业政策、土地政策、交通政策、住房政策、环境政策、城市建设投融资政策和税收政策等。

（三）实施效果

 经过一年多的努力，此项工作已基本完成，目前已经进入上报审批的程序中。但我们从一开始就不仅仅只是将这项工作作为一个规划成果来完成的，而是视作一个规划的过程。因此在工作开展的过程中，我们就多次将阶段性规划成果向市政府进行了汇报，同时也保持了与其他部门的紧密联系和交流沟通，并加强了规划的宣传力度，从而使此项工作得到社会各界的广泛关注，在社会上产生了较强的影响力。这些影响包括：

1、对政府决策的影响和参考作用

规划中提出的一些重要思路都得到市政府有关领导的高度肯定和评价，规划中提出的部分建议已经纳入到政府最近做出的一些重大举措中，如特区外卫星新城的建设、轨道交通网络建设进程的加快、前海物流中心的启动等。随着规划完成最后的审批并转化为政府文件下发到各部门和各级政府，可以预见，该规划必将成为政府决策的重要依据，在指导全市的城市建设中发挥更重要的作用。

2、对相关部门的专项规划以及下层次规划的指导作用

由于规划过程中与相关部门进行了充分沟通，交通部门、城管部门以及文教体卫等部门在编制各自的行业或专项规划时，都将我们在规划中提出的总体思路有机地结合进去；对于规划中提出的一些重大项目建议，如铁路客运中心等，已经相继展开了深入研究和策划；至于由规划部门主管的次区域规划、分区规划等下层次规划，则都根据近期建设规划提出的总体思路进行了相应的调整。

3、得到社会公众的广泛关注