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从计划到市场：城市微观“道路-用地”利用模式的转变(上)

 [摘要]

    本文试图从理论和实践两个方面探讨从计划经济向市场经济过渡阶段，城市微观空间布局原则的改变及其对“道路-土地”利用结构的影响。

[关键词]

用地结构 城市路网 土地利用
赵燕菁 中国城市规划学会会员 中国城市规划设计研究院教授级高级规划师

1、 引言

    对于大多数城市来说，早期的微观路网系统大多是自然衍生的结果。微观经济组织（如家庭）的规模和活动方式（如北京的四合院、漳州的竹节巷）决定了路网的纵深和街道的尺度。由于人类活动强度的增加，人工的城市迅速增长，并取代自发的城市成为主要的城市形成方式。事先有组织的空间计划，对城市微观路网-街道系统影响大大增强。同样是有计划的空间安排，由于计划经济和市场经济依据的规划原则不同，形成的城市“道路-土地”利用结构也显著不同。随着我国经济由计划经济向市场经济的快速转变，微观“道路-土地”利用的原则也发生了深刻的变化，计划经济条件下形成的微观“道路-土地”利用模式已经无法适应市场经济发展的需要。

2、 两种“道路-土地”利用模式

    对于城市规划来讲，计划经济和市场经济的一个最大的不同就是土地在计划经济里是不能交易的，因而也是没有“价格”的。这一点不仅影响了城市宏观结构选择，同时也深刻地影响了微观的城市“道路-用地”布局。所有到过国外，特别是市场经济发达国家的规划师，无不对中外城市路网结构的巨大差异感到惊奇。

    在计划经济条件下，不存在土地市场，道路与土地是两种完全独立的城市供给，满足不同的需求目标：前者唯一的目标就是满足交通需求，后者则是服务与土地的使用功能。对于交通需求来说，道路上的阻抗越小通行能力越大越好，因此，道路要尽可能宽，交叉口要尽可能小；对于土地需求来说，内部选择越大外部干扰越小越好，因此，街区要尽可能大，穿越要尽可能小。根据这一规划原则，我国微观道路-用地结构深受苏联规划思想的影响，采用大街区，宽马路的做法。这是因为计划经济条件下，土地是没有价值的，道路的功能不是带动土地的最大限度升值，而是解决交通问题。而大型封闭居住区的提出，更加强化了这种路网结构。

    但是，在市场经济条件下，存在着土地市场，道路和土地是作为统一的供给要素提供给使用者的：需求者之所以购买城市土地，是因为交通等城市基础设施的存在；供给者之所以提供道路，是因为它可以从土地市场上获利[i]。换句话说，道路等基础设施的投入，要通过土地增值得到回报。道路的效用是从土地的价值中体现的。在这里，道路和用地的供给的评价标准就不再是相互独立的，而是相互关联的：道路和街区不是越大越好，而是如何用最小的道路投入获得最大的土地产出。道路提供的最终目的是土地的升值，更好的交通只是实现这一目的的中间手段。

    这样就形成了两种完全不同的道路系统供给方式：根据我国现有的城市道路设计要求，干道道路间距可以达到700米到1200米[ii]，即使小城市，干道网间距也要达到500米左右。由于支路不断被大型居住区封闭，或改变为街区内部道路，实际上单一的干道网系统构成了城市路网的主要骨架，这就形成了计划经济国家特有的城市路网-街区结构：宽道路-大街区-稀路网。

    而在市场经济国家，道路不是仅仅用来解决交通的，更主要是用来分割土地的。交通并不是道路的最终目的，甚至不是主要目的，满足土地上各类功能的需要，才是其最核心的目的（图1）。根据梁鹤年先生分析（梁鹤年2002），在市场

经济条件下增加土地效益的关键是临街面（Frontage）的多寡和地盘大小的比例。任何经济活动都需要临街面。无论是货物的运输、人客的出入、橱窗的设置等等都是如此。棋盘式的路网提供最多的临街面和最大的弹性。大地盘比小地盘缺少开发弹性。西方城市经验以60米到180米的临街面，和1:1.5~1.3最能发挥基础设施的效率和最容易“裁剪”以配合不同的项目需要。也就是说，道路分割的土地（四面临街）最小的可以是60×90米（在里面可以分出更细的宗地），最大的可以是180×180米。大的可以拆成小的，小的可以拼成大的（必要时还可以越过马路去合并，这是棋盘式路网的优点）。巴塞罗纳的规划被认为是欧洲最成功的规划范例之一，其街道几乎完全由130米×130米的街道组成（图2）。曼哈顿密集的路网结和狭小的街道所表现出的巨大弹性，已经成为规划的经典。事实上，上海外滩、广州沙面等早期市场经济阶段形成的城市地区，也具有这种窄道路-高密度-小街区的特征。

3、 传统微观道路-用地模式的问题

    在经历了长时间的计划经济之后，从上个世纪90年代初开始，我国城市土地市场开始形成，90年代末城市房产市场兴起，标志着市场正在成为城市土地供给的主要方式，土地和道路供给的规则也随之发生变化。但是我们的微观“道路-土地”规划模式却没有相应改变。城市的要素供给越来越不能适应市场经济的需求特征：

a)         抬高了城市投资的门槛。按照市场经济的规则，所有的道路投资都必须从两侧的土地升值中收回。由于现有规划道路较宽，投资较大，需要较大纵深的土地才能补偿，而所有的开发都必须临街，如果较小的开发商占用的沿街的土地，就会出现“一层皮”式的开发，纵深土地的价值无法实现，道路等基础设施的投资难以回收。因此，只有较大的开发商才能连“皮”带“肉”一起吃下，这就无形中抬高了城市投资的门槛，限制了城市吸纳民间投资范围，只有拥有上千万，甚至上亿的资本，才又资格参与城市投资。我国处于市场经济的初期，民间投资者资本规模较小，尽管近年民间储蓄剧增，逼近8万亿元，但投资却不能同步增长，落后的城市道路-用地模式应当是一个重要原因。大街区-宽马路的道路用地模式造成商业区位供给的严重不足。由于同样的面积，大街区的道路线密度远远低于小街区的土地利用模式，加上道路过宽，适于商业行为发育的“街道”极为短缺，导致同样区位内商业地价与其它功能地价的巨大差异。今年以来，上海商铺的平均售价出现了30%以上的涨幅。部分黄金地段店铺价格更是一路攀升。来自全国大中城市的信息同样显示，商铺价格不断上涨。全国商铺潜在商机高达2万亿元以上[iii]（新华网2002）。我国第三产业产值和结业占总体经济中的比重，大大低于同样经济发展水平的国家，微观道路-用地结构形成的高进入门槛，应当是一个重要的原因。

b)        土地浪费。根据我们对西安高新区第一期用地规模的调查，占地1公顷以下的用地需求达到80%以上。由于需求规模较小，城市普遍存在沿街高强度开发，街区内部用地闲置或低效率使用的现象。地块的外缘与内部价值悬殊。在老城经常可以见到“一层皮”式的改造，即地块高地价的沿街地段被新建筑盖满，这些建筑的背后却是破旧密集的老房子。即使地块整片出让的土地，也存在开发商无力全面启动，导致大面积闲置，只有局部进入实质性开发。在开发初期，进入的开发商往往规模较小，档次较低，但因为先来，城市急于留住投资，不得不将沿街高价值的土地先行出让。随着经济的发展，能支付较高地价的高档城市功能开始进入，这时却发现好的沿街用地已经没有了。于是就出现需要安静的住宅、产业用地沿街布置，而大型公共建筑和高层建筑等需要靠近道路的建筑却被包围在中心的反地租规律的用地分布[iv]（图3）。不同的现象，实际上都是一个原因——道路网密度过稀，基础设施带来的价值无法渗透到地块的纵深。

c)        城市功能的缺失。我们知道商业功能很难在以交通为主的道路（高速路、城市快速路）两侧发育，这就像人的肌肉等需要供血的器官并不是直接长在动脉或静脉上，而是通过支脉附着在毛细血管上。由于城市干道缺少下一个层次的路网系统，适于商业活动的土地供给不足，城市交易功能被严重抑制，于是就产生了两种畸形的商业发育形式：第一是大量的“违章搭盖”和“次建筑”，这些没有正规法律保护的商业，通过街道、住宅底层、临时建筑等各种形式四处蔓延。如北京著名的秀水街、簋街、三里屯酒吧街，广州北部沿公路的饮食街，都发展得具有相当规模，建筑的质量和名气甚至超过一些传统的商业中心，但由于“违章”，不得不面临随时被拆除的厄运；第二是被迫沿城市干道建设商业建筑，导致交通干道不断受到干扰，沿街的道路出入口被迫进行封闭或管制，反过来由抑制了商业功能的发挥。这些看似商人的“违章”，实际上是由规划师“违规”——违反经济规律——导致城市问题，造成社会资产的大量损失。我国第三产业所占的比重远远低于其他国家同样经济水平时的水平，造成就业和内需不足，微观道路-用地结构的不合理是一个重要的原因。现在几乎所有城市的商业功能，都集中在市场经济主导时形成的老的街区，如王府井、外滩、沙面、中山路等，不仅是因为历史和传统习惯，老城区适应商业的需要“道路-土地”利用模式——高密度的路网体系，大比例的沿街地段，步行优先的街道尺度等——也是重要的原因[v]。特别是过宽的道路，导致穿越困难，使邻里社区间的社会交往被阻隔。在高密度窄路网的“道路-土地”利用模式下，街道是联系两个相临街区的黏合剂，丰富的街道生活将城市的各个部分结合在一起，街区的服务功能是通过街区间的共享商业服务实现的，用不着在每一个街区内部自我平衡（特点是服务在街区的周边）；而在宽路网大街区的土地利用模式下，街道（street）演化成为道路（road），道路不再是社区的黏合剂，相反却成为隔离城市各个部分的“城墙”，城市被一道道无形的“河”分成相互独立的“孤岛”，不仅社会的交往被阻断，经济活动也无法通过大范围地设施共享降低运行成本，加深经济的分工。这种封闭的街区，必须内部自我配套（特点是服务在小区中间），反过来又要求街区进一步扩大，形成恶性循环。

d)        破坏了丰富多彩的城市社会生态。所有熟悉北京的生活的人都可以清楚地感觉到随着北京街道的拓宽，大量富有生命力的城市生活正在迅速消失，人们生活在一个个社区的孤岛上，从不关心马路另一侧发生的事情。上海的浦东和浦西就反映出两种不同“道路-土地”利用模式下，不同城市生态的强烈对比。同丰富多彩的浦西相比，宽大路网构成的浦东是那么的枯燥乏味，这种只适于“拍照”的城市景观，真实地反映了目前国内规划思维的弱智和贫乏[vi]。反观纽约等市场经济国家的大都会，表面上方正无差异的街道，却由于密集的路网，容纳了丰富多彩的城市文化[vii]（娜斯2002，梁鹤年2002）。简·雅各布在《美国大城市的生与死》这部经典著作中认为“多样性是大城市的天性”（diversity is nature to big city），并提出著名的四点建议：“（1）保留老房子从而为传统的中小企业提供场所；（2）保持较高的居住密度从而产生复杂的需求；（3）增加沿街的小店铺从而增加街道的活动；（4）减少街区的尺度从而增加居民的接触”。这些建议都同城市采用的“道路-土地”利用模式有关。

e)         不利于分期建设。大路网-大街区的模式要求道路及其相关的市政基础设施一次到位，但由于地块面积较大，往往需要较长时间才能完全建成。在地块完全建设完成之前，基础设施都是处于不饱和状态。如果建设周期拉得较长（地块越大周期越长），计算利息和折旧后，投资的效益就会急剧下降。有些设施由于长期无法饱运行，还会迅速出现老化[viii]一旦经济出现波动，开发好的用地大量闲置，利息成本占总成本的比重就会显著增加，开发风险迅速上升。当新的发展机会来临时，由于利息造成的高成本可能反而会使闲置的土地在新一轮的经济增长中失去竞争力，导致进一步的闲置，甚至迫使开发者破产。此外，由于地块太大，每个地块都只有局部开发，形成大地块里面的零星建设，形象很差，不仅影响了投资者的信心，也拉散了基础设施，加重了投资“库存”的积压。

f)         路网缺少弹性。宽路网-大地块模式的初衷之一就是提高交通的效率，但实际上，这种路网结构并没有达到预想的效果。由于城市缺少干道下一层次的路网，微循环系统不畅，所有的交通都压在干道上，城市吸收交通压力的弹性大大减弱。我国城市道路的一个显著特点就是交叉口供给不足而路段供给过剩——快速路的交通几乎完全堵在出入口上，干道的交通则大部分卡在交叉口上[ix]，路段上基本上处于不饱和的状态，很少堵车。结果是快速路和干道难以达到设计的速度要求，变成的城市的临时停车场，而这部分功能，在西方国家大多是由最低层次的路网（通过路边停车）承担的。城市就像人体一样，人体的毛细血管占到血管总量的80%以上，如果的血管的微循环不畅，必然会使血液充淤在动脉和静脉，使得血管系统失去弹性，导致血压升高。如果城市的支路系统不完善，无法吸收城市交通脉冲产生的压力[x]，也一定会导致干道的瘫痪。特别是由于街道间距过宽，使城市交通无法组织有效的单向交通，更加降低了路网系统的容量和弹性，动植物流通系统的组织告诉我们，单向的流通系统，要比逆向的系统效率高得多，有观察表明单行线比双行线提高道路通行能力50%到70%！（王军2002）。

    所有这些问题都显示，微观层次的路网结构的规划方法必须立即进行重大的改变。长期以来计划条件下形成的“专业共识”，在新的市场条件下已经过时。现在，人们已经开始从反对“政绩工程”的角度，对“大草坪、大广场、大马路”进行反思和批评，但是“适度超前”仍然是很多人同情超标建设的理由，他们会用事实支持这个观点：“看，当年人们都认为是太宽的马路，现在却开始堵车！”。我们的分析则表明，解决交通堵塞并非只有拓宽道路一种解决办法。懂得交通特征的人都清楚，随着车道的增加，边际的通行能力的增加会逐步减少，当车道增加到一定程度时，通行量就不再增加，相反由于过宽的道路带来的人行和管线穿越的成本则会急剧上升。此时，最好的解决办法就是建第二条路，而不是加宽第一条路。

    一个有说服力的例子就是伦敦和北京的对比。伦敦市区700万人，约300万辆汽车，只有很少的几个立交桥，北京市区与伦敦市区人口相当，机动车少100多万辆，却拥有世界上最高的立交桥密度，但伦敦的交通效率却比北京高得多，除了一些不可比的因素外（如地铁的密度不同），很重要的一个原因就是路网-土地利用模式。伦敦和北京的路网都是23%，但伦敦的路网却是窄而密，北京的路网则是宽而稀，因而伦敦得以组织高效率的单向交通系统（三分之二的路段为单行线），而北京却出现拥堵的交叉口和利用不充分的路段并存的现象。