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新加坡:从“花园城市”到“花园中的城市”
王君 刘宏  来源:“中国城市与区域实验室”微信公众号.2015-07-03.







  新加坡2014年土地面积约718平方公里,总人口550万人,人口密度为7600人/平方公里。作为赤道热带城市岛国,新加坡淡水、土地及各种自然资源匮乏,国家发展具有天然的局限。1965年独立以来,新加坡政府一方面推动经济结构转型升级,从根本上改变经济发展与环境保护二者竞争性目标的关系,减轻人口和经济增长对自然生态的压力;另一方面积极有效地推行城市绿化、美化计划,将城市环境绿化和维护上升到国家发展战略高度,并成为国家治理的有机组成部分,实现了环境保护和经济发展的双重可持续性。

  新加坡建国近五十年,实现了从起初贫穷落后的第三世界国家发展成如今的全球新兴发达经济体和中心城市之一,以可持续发展和绿色宜居吸引着全球人才、企业、商旅和投资,也为国民提供着优良的生活品质和美好的生活工作环境。新加坡城市国家的治理模式是学术界和政策制定者关注的焦点之一,而本文所侧重的城市环境绿化政策则是其实现“花园城市”和 迈向“花园中的城市”的起点和基础,是新加坡城市治理的重要战略组成部分。本文首先介绍新加坡从“花园城市”到迈向可持续发展的“花园中的城市”的政策演变,解析“花园中的城市”特点及其与“花园城市”的 关联,随后探讨政府的绿化城市和提升环境品质的理念、实施机制与具体个案,最后总结新加坡经验对中国政府环境治理和建设的启示。


  一、新加坡城市环境:从“花园城市”(Garden City)到“花园中的城市”(City In A Garden)







  “‘花园城市’新加坡”的称谓于20世纪80年代闻名于世,这项成功起源于60年代独立之初新加坡领导人李光耀的构想。他提出把新加坡打造成具备“第一世界”城市标准的东南亚的绿洲,通过清洁、绿化的环境优势吸引世界投资和商旅,实现新加坡经济从第三世界向第一世界的跨越。随着“花园城市”成为现实,90年代末新加坡政府又提出了“花园中的城市”愿景,并且正在“花园城市”基础上,注重生态自然的保护和连接城市环境的绿色空间、使其网络化和系统化,迈向世界级“花园中的城市”。


  二十世纪六十至九十年代:建造“花园城市”

  新加坡独立后即进入快速的工业化和城市化,政府着力发展经济、创造就业和实现“居者有其屋”,致力于改善城市基础设施和人民生活水平。同时,应对人口增长和城市扩张导致的自然生态收缩和退化,以及钢筋水泥建筑和路桥设施林立的城市形貌,政府积极主动地调整价值取向,在经济发展的同时展开城市环境的“绿化运动”。1963年,总理李光耀发起了第一次植树运动,标志着新加坡五十年来全民参与的绿化运动的兴起,此后,树木和灌木被广泛种 植在路旁和道路隔离带上,通过路面绿化奠定了新加坡“花园城市”的基础;1968年,政府在向公众解读“环境公共卫生法案”时首次提出把新加坡转变成清洁而葱绿的“花园城市”的目标。城市绿化依托土地整体性使用规划(概念规划和总体规 划)和布局,除保留足够的发展用地和自然保护区之外,政府严格规划各类指定专门用途的土地使用的性质和强度,利用商用和民用建筑的成片、集中和高层高密度设计,对留出的地面空间进行植树绿化。

  1970-1980年,城市美化项目引进多样和色彩丰富的植物品种,是打造“花园城市”的重要一步。1973年,由政府各部委和法定机构的高级官员组成的“花园城市行动委员会”成立,负责统筹协调政府各相关部门规划执行、市区重建、公屋建设和工业开发中的绿化行动,这标志着“花园城市”已上升至国家战略。70年代的另一个主要特征是,政府开始主动规划开发各类公园及配套设施,使休闲性开放空间成为城市的主体设计,以满足人们生活休闲的需要。20世纪80、90年代,新加坡跻身亚洲四小龙的行列,环境方面经过20多年的绿化美化,各类公园和开放空间用地不断增加、娱乐设施配套升级,城市景观苍翠葱郁。城市的富足使其发展规划更注重人们生活品质的提升。依据80年代关于开放空间的理念,即公园、绿色空间、开阔空间和闲置空间应被视为网络化、一体化的绿色系统,既有无形和潜在的经济价值,又宜于满足公众生活品质提升的需求。由此,90年代初新加坡开始建设全岛公园网络连道系统;实施“绿色和蓝色规划”连接城市绿道和水流河道,城市建设体现“以人为本”的理念。1992年“绿色计划”以平衡环境保护和经济发展为宗旨,同时期,300公顷各类型公园和开放空间得以兴建。

  总的来说,1960-1990年新加坡“花园城市”建设采取实用主义原则,以经济目标为导向,在技术上采用人工设计、装饰和塑造城市环境,实现记录在册树木140万株,植被区10000公顷,为新加坡陆地面积的14%,这其中包括3318公顷的公园、公园连道和开放空间以及3327公顷的自然保护区,全岛公园绿道达200多公里,城市景观繁茂葱翠。


  新世纪以来的变迁:迈向“花园中的城市”

  新加坡国家公园局是“花园城市”建设的主要负责机构,它隶属于开发建设国家基础设施的国家发展部而非人们通常认为的环境与水资源部。1996年时任国家公园局首席执行官陈伟杰博士最早提出“花园中的城市”概念,1998年新加坡《海峡时报》将之作为国家发展新方向予以报道,此后市区重建局和“可持续发展部际委员会”等重要国家机 构制定发展规划时,如“2008总体规划”和2009《永续新加坡蓝图》都将之列为城市国家的长期战略目标。2002年,新加坡环境部出台“2012新加坡绿色 计划”,作为十年期环境治理蓝图提出城市环境不仅应绿化清洁,更应面向未来、实现可持续发展,为此后新加坡“花园中的城市”提出及其建设提供了“可持续发展”的理念支持。

  新加坡“花园城市”拥有优化的布局结构和完善的绿化体系,是政府几十年努力积淀的“环境基础设施”。“花园中的城市”是在“花园城市”基础上进一步增强城市绿化和街景美观,强化城市国家的身份特征,通过城市自然生态系统的保护和发展升级“花园城市”。具体来说,就是将目前矩阵式的公园绿地系统、绿化系统和扩大的水域空间相互连接,形成网络化、一体化的回归自然的生态空间。它的实现基于三个基本原则:一是使城市坐落于绿色无处不在的热带森林景观中;二是发展生机盎然的城市生态系统,使其在公园、花园、自然保护区和空中绿化无缝连接的绿色城市景观中蓬勃发展、欣欣向荣;三是让人们对高品质的生活环境和社区有归属感和拥有感。

  “花园中的城市”目标最大的挑战不仅是要延续“花园城市”建设,通过植物绿化美化城市,柔和冷硬的城市环境,更重要的是注重自然生态遗产和生物多样性的保护,将之延续扩展至已有自然保护区之外、融入到城市的人居生活空间——这是对环境建设范式的改变,要求城市进一步增强公园、公园连道系统建设和街景绿化(特别是垂直绿化和空中绿化),修复和提供适宜生物栖息的环境地貌。同时,培育公众对社区的归属感和主人翁意识,使保护和回归自然成为全体公众,特别是年轻一代认同和参与的行动。

  打造“花园中的城市”是新加坡国家发展新的战略目标,它是在“花园城市”基础上,使城市与自然完整融为一体,让“花园”从城市的点缀变为城市的轮廓,它的实现将使新加坡拥有独一无二的城市国家风貌,既服务于吸引全球投资和高端人才、建设全球中心的经济目标;又兼顾 为人们提供良好的生活环境品质和生态关怀,体现了人与自然和谐共生的思想,从根本上坚持了可持续发展的原则。



  二、新加坡政府打造“花园城市”和“花园中的城市”的理念







  李光耀认为优质的城市环境是对未来发展成本-收益最优的投资,今天新加坡“花园城市”成果和“花园中的城市”愿景正是在领导人和政府的主导作用和基本理念指引下逐步实现的。


  城市环境优质和可持续发展 是经济成功的前提和基础

  新加坡独立时,政府面临资源局限、基础设施匮乏、经济停滞和高失业困境,引进外资是推动经济的唯一办法。为此,李光耀提出将新加坡建设成清洁、绿化的城市,使之区别于马来西亚、印度尼西亚、越南等邻国,为竞争获得外资集聚比较优势。由此,城市绿化运动逐渐展开,“花园城市”设想逐步变成现实。政府特别注重环境和经济的双重可持续发展,李光耀在20世纪60、70年代就强调经济活动对环境的影响要最小化,让环境与经济发展相兼容。新加坡第一个概念规划就在土地使用上为城市未来发展预留和保证绿色区域,环境治理也始于70年代,以公共卫生、废物管理、污染控制和能源效率为主要领域,日渐实现水和空气的清洁和安全。

  目前,新加坡被世界银行评为全球最适宜经商的国家,其优势除了高效的政府和可预期的易商政策,良好的基础设施和集聚的全球高端人才,更基础的是“花园城市”绿色宜居的环境品质。在其他国际评级机构的榜单中新加坡也表现优异,譬如名列瑞士国际管理发展学院2014全球竞争力第三位;美世生活质量调查中2014年亚洲第一;ECA国际人力资源咨询公司2012年亚洲外派员工调查的世界最佳城市等,这些都是优质环境服务于经济成功的有力证明。



  绿色植被是国家发展不可或缺的构成元素

  新加坡政府特别重视植被和绿茵的规划和建设,使其在城市化进程中比重不断增加。1986年全国人口270万,国土面积666平方公里,植被率为36%,而这一比率在人口达到460万,国土经填海造地达到700万平方公里的2007年反而增长至47%。土地规划从整体上注重绿色空间的预留和保护。如在2001年概念规划中,市区重建局计划在未来40-50年将绿色空间由2500公顷增加至4500公顷,2003总体规划进一步提出再增设1200公顷绿色空间和120公里全岛公园绿道以衔接现有18个自然区域和4个自然保护区。同属于国家发展部的市区重建局与公园局达成共识,认为保护自然遗产和扩大绿色空间是新加坡成为独特和充满活力的城市的关键,既满足人们生活休闲娱乐需要又是经济发展的支持。新加坡的树木、花园和公园系统由国家公园局作为“绿色资产”进行统一管理,随着绿色空间的不断建设发展,保护自然和绿色空间的生物多样性已上升为主要的政策目标。

  简言之,“花园中的城市”最根本的涵义是可持续发展,它是增加绿茵、水道和保护自然遗产的绿色发展,最少能源损耗的高效发展,以及零污染的清洁发展,是为了实现经济增长长期化和生态环境可持续化的双重目标。迈向“花园中的城市”坚持可持续发展的原则,将实现经济机会、活力和优质生活在城市中的有机结合。



  动员全社会参与是优质城市环境的支撑

  新加坡政府在城市绿化中重视公众、政府和私人部门三者的伙伴关系,注重政府主导,企业和社会共同参与。这一进程是与国际上环境管理的范式变迁(从管理、参与式管理到治理)相一致。政府在“花园城市”发展和维护中主要负责园林规划建设和管理、文化创新、技术支持和教育科普等,如由公园局维护历史悠久的新加坡植物园,指导滨海湾花园等国家级项目兴建,为全岛绿化设置标准,以及开发创新已在全球70多个城市应用的“生物多样性指数”,和国际交流等等。全民参与则表现在1971年至今,每年都举行植树节和清洁绿化活动月;始于2005年的“花开社区”项目让企业和公众参与住区、学校、医院和办公区域的花园建设,成果显著;各种专业和职业背景的人士组成园艺爱好团体和互助社交网络,交流合作和共同美化维护社区花园,并得到国家公园局的指导和支持;非政府组织也有效发挥作用,新加坡自然学会于1992年成功抵制了将双溪布洛自然保护区发展成高尔夫球场的提议,2001年NSS又以专业而热忱的提议阻止了对生物多样性丰富的乌敏岛部分区域进行土地开垦。

  新加坡五十年来的城市环境绿化是其国家能量的铭证,它标示出政府在提高人们生活水平和促进国家发展上可能达到的水平和成就。新加坡各类公园和花园的价值不仅在于园林本身,更体现出政府履行职责和实现承诺的能力和效力。纵观历史,花园总是一个国家的荣耀,文化品位和文明发展的标识。在这一点上,新加坡“花园城市”的实现和迈向“花园中的城市”愿景提示着世界,优质的环境将更加助力城市化和经济发展走向卓越。



  三、新加坡世界级“花园中的城市”范例——“滨海南”综合功能发展区

  现在我们从“滨海南”综合功能发展区融合生活、工作、休闲于一体的世界级“花园中的城市”社区来看上述指导原则如何具体实施,从而提升新加坡城市国家的品质和竞争力的。

  “滨海南”综合功能发展区将于2017/2018年动工,它东临新加坡海峡,西靠新加坡最优美的城市园林杰作——“滨海湾花园”,是“花园中的城市”的重要组成部分。“滨海南”的规划由国家发展部市区重建局主导和精心筹划,吸纳了科研机构(如新加坡国立大学、新加坡建筑学会等)和社会(如专业人士、专家学者等在创意投标竞赛中的投标)的创意与合作,通过详细的总体规划予以设计和指导,预期建成为新加坡城市未来地标式中央核心区。通过综合发展 商务和住宅区,“滨海南”将更加便利人们在工作地点附近居住、生活和休闲,在面积为21.5公顷的城市中心区域,“滨海南”将成为中心商务区延伸出的绿野和生态友好型都市社区,不仅为人们提供9000套住房,更通过可持续发展原则设计的绿化美化、交通模式、建筑标准等基础设施为人们打造“花园中的城市”,使之成为城市绿色空间的有机组成。“滨海南”使城市中心向海滨延伸,并衔接起中央商务区与居住区,预计为新加坡增添更多国际元素和城市活力,成为城市的海滨花园和特色经济增长点。

  “滨海南”地处新加坡城市中心的黄金位置,西邻结合高科技元素的园林美景“滨海湾花园”,东接新加坡海峡,具有延伸三十公里的海滨;它还将与附近公园、开放空间和自然区域无缝连接;计划兴建的绿色走廊和生态走廊将进一步扩大绿色网络空间,使“滨海南”乃至整个海湾坐落在人造美景和生态自然环境的紧密环绕中。交通方面,“滨海南”以快速轨道交通和步行与骑行为主,主路实现无机动车辆,区域内任意地点可以步行5分钟到达最近的公交节点。步行网络的核心是经过景观美化的长800米、宽30米的步行街,两侧以绿色和开放空间为主,分地表和地下两层,是漫步路线和社区活动的主要场所。此外,滨海南还将架设高架通道并进行空中绿化,专供行人来往于东西两侧的海岸线和滨海湾花园。

  建筑方面,滨海南将是新加坡最先进的环境友好型社区之一,实行比普通标准高30%的绿色建筑标准,建筑物采用生态友好措施,实行雨水收集、废水回收循环,屋顶绿化、垂直绿化和空间绿化,以及更高的能源使用效率等。适应海滨地区地理特点,滨海南利用海风冷却空气,创造凉爽、舒适的微气候环境,同时降低热量、节约能源。社区主干道和人行道的方向设计与季风方向一致,成为风的走廊“Wind Corridor”,街区中的建筑高度设计也以促进人行路面的空气流动为目标富有变化,从而增加行人和街区的凉爽。滨海南建筑的高度也以符合人体感官尺度为准,从人行道到主干道,从近滨海花园到远滨海花园,建筑的高度由低到高依次提升,优化了景观的视觉体验,整个社区使地上慢行空间、地下商场和走廊与“空中花园”相结合,通过多层空间为打造“花园中的城市”环境。




(本文载于《城市观察》,作者为王君,新加坡南洋理工大学南洋公共管理研究生院助理研究员。刘宏,新加坡南洋理工大学南洋公共管理研究生院院长、人文与社会科学院院长,中国教育部长江学者讲座教授)



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