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从拉美的教训中我们能学到什么
邱琼 欧阳俊  来源:经济观察报
  拉丁美洲落后于美国。这并不奇怪。毕竟世界上几乎没有不落后于美国的国家。而且,拉美争取民族独立、巩固新生政权的过程更为漫长,更为惨烈,更多反复。1820-1870年,拉美与北美长达50年的此消彼长,不可避免会造成二者之间巨大的发展差距。令人费解的是,这种差距为什么在其后的百余年未能缩小。特别是最近的六十年,拉丁美洲国家政治上不断陷入“制度危机-出现恢复的希望-觉醒-危机再次来临-集体愤怒”的恶性循环,经济上反复经历“危机-恢复-停滞-危机”的怪圈,与美国的差距更呈现整体扩大的趋势。

  拉美的问题到底出在哪儿?弗朗西斯·福山组织了10名拉美问题专家,其中有政治学者也有历史学家,从历史背景、政治和经济政策、制度因素等角度,就此问题进行深入研究。《落后之源》就是他们研究成果的体现。

  拉美发展为什么落后于美国?本书的作者们结论并不一致,但基本都认为仅从文化传统、地理位置、自然资源或者其他物质条件泛泛而论,或者简单归咎于其他发达国家外在干预,是不能令人信服的。他们更愿意从政策(即进口替代与开放贸易政策)、制度(包括旨在缓和矛盾、促进集体行动的财产全保护制度、法治制度和政治制度)和社会结构(国家内部潜在的阶级、种族和地区分歧)等方面寻求解释答案,具体可以概括为以下三个方面。

  一是拉美国家制度安排未能有效和平解决社会矛盾。任何一个国家在任何时候,不同社会群体间都可能存在利益冲突,拥有权力的群体致力于维持稳定、巩固政局,以便让自己的既得利益永远保持下去,那些没有权力的群体就会试图通过和平或者暴力手段来重新分配权力,按照对自己有利的方式重建社会秩序。制度安排的一个重要作用是以和平的方式化解社会矛盾,依据一定的规则而非暴力的方式调和那些彼此冲突的利益主张。罗特和孔沙雷兹认为,拉丁美洲落后于美国,根本原因在于其制度安排未能实现和平处理社会利益冲突,零和的政治博弈导致政权反复崩溃,对其经济社会发展造成巨大的负面冲击。自从获得民族独立以来,所有拉丁美洲国家都无法持久地维持其政权的稳定性和连续性,通过发动军事政变来谋求政治继承权在20世纪不时发生。

  二是拉美国家制度安排未能实现决策果断性和持久性的平衡。在考克斯和麦卡宾斯看来,制度安排的“否决途径”越少,决策过程中参与审核的环节越少,决策的果断性越强。反之,制度安排的“否决途径”越多,决策持久性、合法性更强,因为想要颠覆决策的参与者相对较少。一国的制度安排,要根据自身情况,在果断性和持久性之间实现平衡。福山认为拉丁美洲的悲剧在于,拥有大量“否决途径”制度安排的国家,社会被严重撕裂,政府既没有能力采取果断行动,又不能达成强大的社会共识。如与美国一样实行总统制和联邦制的墨西哥,福克斯2000年终结革命制度党连续71年执政后,由于所在政党未能获得国会多数,也没能构建一个有利于推行公共设施现代化或司法制度改革的联盟,结果导致国家陷入政治僵局。而拥有果断型制度安排的国家,民粹主义盛行,为巩固执政地位,在位者不顾长远,一味取悦选民,推行受到穷人欢迎但不可持续的经济社会政策。例如,阿根廷、玻利维亚和委内瑞拉采取配给制等行政手段控制物价,违背与外国投资者签订的合同实行国有化,不顾经济现实制定工资自动增长机制,提高进口关税保护国内企业,提高出口关税控制资源外流。这些手段固然有利于政府控制经济,争取中下层阶级支持,但毫无疑问将对经济竞争力造成严重削弱,不利于经济长远发展。

  三是拉美国家制度安排未能充分激发民众财富创造的积极性。制度是能够对社会个体产生激励和制约作用的规则和规范,制度安排的激励功能是否充分,对于经济社会的发展有着重大影响。有效合理的制度安排既要给予各阶层均等的机会,营造公平竞争的环境,使公众有参与经济活动的可能性,又要对社会个体的财产进行保护,对强势群体的行为进行约束,使公众有参与经济活动的积极性,才能达到减少经济活动的不确定性,推动投资、激励创新、提高效率的目的。在罗宾逊和多明戈斯看来,拉美国家落后于美国就在于其制度安排的激励功能失灵,不能满足创造和维持充满活力的经济的需要。在和平时期,无论欧洲、北美、日本还是韩国、台湾,通常都会严格保护公民的财产权。但在拉丁美洲,即使没有战争,侵犯公民财产权的现象也都一直存在,人们普遍不相信现行的法律和制度能够对他们的投资提供长期保护。而政治干预对于司法独立的频繁破坏,更是加剧了这种担忧。与此同时,多数拉美国家经济参与门槛偏高,教育和医疗投入少、质量低,很大一部分人因此被排除在经济活动之外。由于平均受教育程度低,拉美工人普遍存在接受精密和复杂技术困难,导致拉美国家过去几十年生产率增长速度明显低于东亚国家。

  为什么拉美国家制度安排失灵?拉美历史上有过殖民制度、独裁制度,但也实行过民主制度,可制度失败的现象反复出现,问题到底出在哪儿?罗宾逊将拉美制度失败归结于其不同于美国的独特殖民历史,认为现代拉美的制度安排反映的是1492年西班牙人征服者所创造的社会组织,存在先天不足。为掠夺黄金白银、收取贡金赋税,西班牙在拉美建立了庞大的奴隶帝国,剥夺了绝大部分土著居民公民权、财产权,将权力完全集中在少数西班牙精英手里,制订了一系列旨在剥削土著居民财富的经济制度和巩固自身权力的政治制度。即使在殖民制度被废除、正式的民主制度被确立以及大部分人被赋予公民权之后,最初的不平等社会等级依然存在。在他看来,拉美制度最大的问题在于广大国民被排除在创造性经济活动之外。在他与阿西莫格鲁合著的《国家为什么会失败:力量、繁荣与贫穷的起源》一书中,他们称此制度为汲取型制度。在这样的制度下,少数精英处于垄断地位,为经济活动设置了极高的门槛,广大国民被排除在创造性的经济活动之外,只能被动参加精英所安排的经济活动。由于没有“创造性破坏”这一过程,极少有技术进步和产业革新,经济增长依靠统治阶层对广大国民被动劳作成果的汲取,一段时间后国家将不可避免地陷入贫穷落后的境地。

  福山则不认为拉美的制度问题主要在于社会排斥。在他看来,独立之后的拉美社会包容度总体上是持续扩大的,其制度失败现象是亨廷顿所提及的政治衰退综合症的典型案例。亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中曾经指出,一个国家经济上有了进步后,如果政治上未能发生相应或同步的进展,社会更容易陷入动荡不安。拉美的情况就是这样,社会和经济变革扩大了政治意识,增加了政治要求,拓宽了政治参与面;但是,政治体系本身“处理相互关系的艺术”的发展未能跟上这样的变化。换而言之,现代化进程动员起了新的参与者,他们会对政治体系提出超出其制度能力的要求。例如,薄弱的法院、警察、学校以及医疗系统等公共服务若未能达到要求,就会遭到民众的讥讽,他们认为精英阶层所把持的国家政治体系对穷人有着天生的偏见和排斥。在阶层对立严重的社会,民主很容易引发民粹主义。亨廷顿认为,出现政治参与跑到政治制度化前面去的情况,必然导致政治动荡和骚乱。按照亨廷顿的理论,拉美就是缺乏政治上的共同体和有效能的、有权威的、合法的政府,拉美欲转型成为现代国家,必须树立强大的政府,舍此无他路可走。

  关于亨廷顿提出的“威权转型”建议,福山似乎也不赞成。他在书中反复强调,世界上没有绝对优秀的制度安排;制度安排能否取得成功,不仅取决于“否定途径”设计,也取决于历史传统、政治文化、外部环境以及经济条件。民主能够阻止自由化改革者们勃勃野心的制度安排,也会制约想成为民粹主义独裁者的权力。美国、英国的经验表明,偏好限制行政权力、设置大量“否定途径”的制度安排完全可以做出果断决策,而偏好果断决策的制度安排也可以做到不利用行政权力践踏少数人的权利。但是,福山强调“制度是高度复杂的整体,各种因素相互依存、牵一发而动全身”,在体现了理论正确的同时,不可避免让人产生面对现实的巨大无力感。也许为了解决这个矛盾,福山引入了领导力的解释。他认为,如果拥有了良好的领导力,即使存在明显缺陷的制度仍然能够很好地运行;相反,如果缺乏领导力,任何制度都无法弥补。

  拉美国家该如何走出困境?显然,要富有创造性地解决拉美问题,并非容易的事情。但福山表现了充分的乐观,他在书中肯定地说:“在未来的几十年里,由历史造就的(拉美和美国之间的发展)差距一定能够被重写”。他给拉美提出了四个方面的建议,即实行有效的经济政策、推行制度改革、关注政治建设和采用开明的社会政策。不过,这些建议看起来都有道理,但又似乎过于面面俱到。如果我们回到书中各位作者相互交织在一起的叙述中,似乎可以从另一个角度归纳出他们这个群体在思考拉美前途时所强调的三个重要方面。

  设法保持国家稳定。普热沃斯基和屈尔瓦勒持认为,拉美问题的关键不在于制度安排是否民主,权利是否平等,而在于矛盾冲突出现时能否得到很好地包容和解决。只要能够在法律框架内和平解决矛盾冲突,国家经济就能够得到发展。他们利用历史数据进行实证分析结果显示,更广泛的选举权和更高的参与比例对于经济发展几乎没什么影响,而稳定的政局对于经济发展则有着明显积极的影响。在依照宪法规定进行政权交接的997年里,拉美国民收入的平均增长率为1.93%,而在政局动荡的631年里,增长率仅为0.94%。拉丁美洲为独立战争以及随后的政局动荡付出的代价是其人均国民收入平均少增长9523美元,可以解释拉丁美洲与美国人均国民收入差距的41%。因此,保持稳定对于拉美的发展很重要。

  努力达成广泛共识。有学者说,拉丁美洲是世界上不平等现象最为严重的地区。罗特和孔沙雷兹指出,因为贫富差距不断增大已经导致了高风险政治,有关各方将不可能通过相互妥协而达成和解协议。但是,要想维持稳定、巩固政权,这种妥协与和解是必不可少的。亚洲工业化崛起的经验表明,东亚政治领袖使人们相信现在付出的微小牺牲可以换来巨大的回报,从而激发人们参与经济活动的热情。但是拉美的经济和政治精英在此方面的过往记录并不良好,存在“破坏性寻租”影响了民众对政府的信赖,激发了民众对政权的反抗。因此,民众和政府要在发展问题上达成共识,建立相互信任和共同的目标。那么,值得信赖的领导人就变得甚为重要。正如福山所说,即使在美国,就一件事情达成共识往往需要一个漫长的过程。达成社会共识需要依靠宣传、领导、说服和妥协,需要利用传统的政治技巧来为国家政策的实施服务。领导人利用制度的技巧甚为重要。

  建立与美国的良好关系。美国的崛起曾经对拉美产生的侮辱和伤害,难以忘记。墨西哥政治家波菲里奥?迪亚斯的名言“可怜的墨西哥啊,你为什么离上帝这么远,而离美国这么近?”在拉丁美洲广为流传,反映出拉美与美国的历史鸿沟。“强弱殊途、不可逾越”的判断,令拉美过去一贯与美国保持一定距离。但是,必须承认的是,美国在全球政治经济中的地位势必对拉美的未来产生无法忽视的影响。如何处理与美国的关系,对拉美诸国都是严肃的考验。不仅是墨西哥,而是所有拉美国家都要明确决定,自己希望、应该、能够同美国建立一种什么样的长期关系。克劳兹认为,迪亚斯的感慨已经不合时宜;他提出要与美国和解,携手走向新时代,要在保持自己独立性的前提下同美国人合作共事。当然,美国只是这个开放世界最重要的大国之一,拉美各国还要统筹考虑与世界的合作。

  不过,除此之外,我们觉得,拉美还需要时间和耐心。差距是数百年发展的产物,不可能在一朝一夕得到解决。拉美诸国的国家能力普遍较弱,这也不是短时间内就可以改变的。超越国家能力的制度安排和改变的期望,常常难免落空。但若假以时日,只要在正确的道路上,很多问题也许会更容易化解。可以理解的是,有美国这样的近邻,眼见美国在过去的200多年欣欣向荣、蓬勃发展,一直保持独立,一直保持着基本的和平,从未发生过任何政治结构和制度框架方面的剧烈变化,有一个似乎永不出错的美国在作为参照物,所有人都会渴望尽快变得更加美好。但是,焦虑、着急和急于求变,也许未必是正确的选择。

  对我们而言,读《落后之源》,意不在拉美,而在中国。一本专门探讨拉美问题的著作,可以激起中国读者产生某种代入感,将“拉美与美国”的对照换位思考为“中国与美国”、“中国与拉美”的比较。在阅读过程中,更多可以思考的是——为了成功跨越中等收入陷阱,我们从拉美的教训中学到什么?中国历史和文明发展的路径与拉美不同,我们应当更加认真地追溯历史、思考现状和问题、追问失误和原因,尽力找到符合中国历史规律的制度安排。



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