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东京:公交都市创建经验
黄世俐  来源:“中规院交通院”微信公众号.2015-09-08.转自交通部网站
  摘要:东京公共交通系统由城郊铁路、地铁、独轨铁路、公共汽车、路面电车和出租车等组成。其重要特点是大容量、高运速的轨道交通相当发达,拥有世界上客流量最大的铁路线网。而且,随着公共交通的不同交通工具运送旅客比例的变迁,公共汽车交通逐年减少、铁路系统交通工具增加。


  一、城市背景 

  东京是日本政治、文化、经济中心,也是国际金融中心之一,具有日本最大的交通枢纽。东京都的总面积为2162平方公里,包括23个特别区、26个市、5个町和8个村。截至2007年10月1日,东京都人口1279万,约占日本总人口10%,人口密度每平方公里5847人,是日本人口最稠密的地区之一。


  二、公共交通发展沿革

  1911年,日本通过《轻轨铁路补贴法》,允许政府对私人修建的铁路进行补贴。

  1941年,成立帝都高速交通营团(Rapid Transit Authority)。当时的使命是在东京和城市周围建设地铁线路。在1941年至2004年的60多年间,营团建设和经营了169公里地铁线路,形成了一定的地铁网络。13号地铁线的建成(8.9公里),标志着东京地铁网络发展的成熟。

  1951年,日本颁发《道路运送法》。

  1977年,制定《第三次全国综合开发计划》,提出交通设施应与城市的发展保持充分协调,首先要考虑轨道交通系统,再综合布置高速道路及其他交通方式,依靠交通干线把大城市及其影响地区组成为一种多中心的结构体系。

  1986年,日本制定了《铁道事业法》,允许将线路、站点等设施的建设和维护与车辆等运输工具分开经营,以鼓励竞争,提高服务质量。

  2004年4月,成立东京地铁公司(Tokyo Metro Co., Ltd.)。日本政府认为对营团地铁赋予的使命基本完成,决定对营团地铁实行民营化。根据“东京地铁株式会法”,2004年4月营团地铁“帝都高速度交通营团”(TRTA)变更为 “东京地铁公司”。

  2004年4月,为了方便乘客,东京都两大地铁系统采用统一编号,特别方便了来自国外的乘客使用地铁。按照线路功能走向,每条线路规定一个字母,即“线路记号”,并对各车站编序号。这些线路中有很多都与JR及私营铁路相互联接,它们不只在东京都内运行,要前往近郊的城市也十分便捷。

  2007年3月,一种名为Pasumo的新型交通卡开始在东京启用。这种交通卡可以在东京市区的大部分公共汽车、地铁和近郊铁路列车上使用,省却了乘客换乘不同交通工具时需要使用不同交通卡的困扰。


  三、公共交通现状

  东京公共交通系统由城郊铁路、地铁、独轨铁路、公共汽车、路面电车和出租车等组成。其重要特点是大容量、高运速的轨道交通相当发达,拥有世界上客流量最大的铁路线网。而且,随着公共交通的不同交通工具运送旅客比例的变迁,公共汽车交通逐年减少、铁路系统交通工具增加。

  东京地铁292.2公里,线路13条,车站274个,日均客运量736万人次。JR线(不包括新干线)887公里、私营铁路(包括单轨铁路)1126公里。公共汽车线路138条、长1017公里,车辆15146辆,日均客运量100万人次。

  每天有400万人在市区和郊区间流动。全市平均每天客运总量为3500万人次(一都三县范围,则达5000万人次),其中60%由市郊铁路承担。东京市内交通客运量构成中,城市快速有轨电车占最大比重,达49%,这种格局在世界其他发达城市很少见;其次为地铁和轻轨交通,占总运量的百分之30%;公共汽车比重较小,为7.6%。市中心公共交通(未含出租汽车)占出行总量86.6%。


  四、公共交通管理机构与运营机制


  (一)管理机构

  1、东京都交通局(Transportation Bureau of Totyo Metropolitan Government)负责公共汽车、电车及部分地铁服务的运营,由东京都政府管辖和经营的公营企业性质的机构。管理4条都营地铁线和138条公共交通线路,以及路面电车线路和上野公园单轨电车,负责都营地铁线和电力工程建设,以及广告等事宜。由综合事务部、人事部、地铁与路面电车服务部、公共汽车服务部、电力部、建设维修部等部门组成。

  2、日本国土交通省是日本政府主管城市轨道交通事业的部门,主要通过运用建设补贴、票价管制进行调控,并可随时对东京地铁运营安全进行巡视(都营地铁公司有所不同,其直接接受东京都交通局的管理,主要是票价和安全检查方面的监管)。


  (二)运营机制


  1、地铁运营主要由两家大的集团公司进行建设和运营,一个是东京地铁公司,另一个是东京都交通局。两者是互补的关系,也是竞争的关系。

  东京地铁公司(Tokyo Metro Co., Ltd.),是以经营东京都会区地铁路线为主要业务的公司法人,目前负责经营9条地铁。东京都交通局从20世纪七十年代起,开始修建地铁,目前共建设和经营4条铁路线路,合计全程109公里。

  各运营公司独立设置调度系统,但负有向市消防厅、警察厅通报信息的责任,必要时要承担向媒体发布有关车辆运行信息的责任。各运营商的票价可以分别确定,但需要报政府批准。政府根据企业所报的票价和相关证明材料,组织专家进行评估后确定价格上限。企业可以根据实际情况在不突破上限的条件下进行适当调整或进行营销方面的策划。

  2、JR线(Japanese Railway)由民营化后组建的JR东日本公司管辖。在东京都市圈参与城市客运的线路共有26条,里程887公里,占东京都市圈轨道交通总里程37.8%,日运送乘客1456万人次,占公共交通方式39.8%(如果包含JR新干线,JR运量占公共交通总量的份额超过40%)。

  日本其他私营铁路线路主要分布在山手环线外围,连接东京市中心和外围主要居住区,在交通运输体系中负责地区性运输业务。东京都市圈私营铁路共有59条,运营里程1126公里,占整个东京轨道交通营运里程48.0%,日发送旅客1387万人,占总数的37.9%。在日常运输中发挥着重要作用。

  3、东京的公共汽车(简称巴士)公营为主、私营为辅。绝大多数属于公营企业(东京都交通局)运营,只有少数如东急巴士及西武巴士是由私营公司运营的。巴士都为草绿色,采用单一票价,上车后即付。但东京公共汽车的利用率并不算很高,远不如地铁受欢迎,这主要是由于堵塞的地面交通状况造成的。轨道交通在东京占绝对优势,公共汽车只起辅助作用,主要适合市中心的短途交通。



  五、公共交通管理政策和措施

  (一)总体政策导向

  根据《第三次全国综合开发计划》,东京结合城市发展的实际情况制定了以发展区域轨道交通网络为主、地面公共交通为辅的城市公共交通发展目标。提出着重提高公共交通的整体服务水平,建立高效发达的公共交通网络和综合便捷的城市交通枢纽换乘,吸引市民使用公共交通工具。明确三个原则:缓解大城市客运紧张状况,必须大力发展以大运量公共交通为主的高效快速交通系统;客运交通的服务质量和服务水平,要服从于国民经济的发展水平,尽量做到多样化;从政策上稳定和强化交通运输企业的经济效益和投资能力。


  (二)换乘枢纽建设与土地开发政策

  东京都内的交通系统既方便又复杂,但只要注意观察车站内醒目的换乘标识,按照标志牌指明的方向出行,便可顺利完成换乘。而且电车站、地铁站出口一般都和地下商店街、百货商店、写字楼、饭店等相通。

一是加强换乘枢纽场站的建设。通过合理的用地和交通组织,将轨道交通、地面公共交通、汽车停车、自行车停车和商店布局高效地组织在一起,缩短了乘客的换乘时间,既方便了乘客也促进了物业的开发。通过换乘枢纽的建设,提高了交通的组织水平,保证了城市交通安全。二是积极发展新的城市交通方式和提出新的规划理念。如 20 世纪 70 年代开始,规划建设步行街、公共交通购物街、空中步行走廊等。东京市政府采取了开发副中心的对策,增加火车和地铁站周围的居住人口和就业岗位,努力将城市向心聚集的结构调整为多中心结构。特别是在一些铁路环线附近建立多个中心,形成多中心结构,目前已经有一些火车站形成商业中心。


  (三)改善公共交通服务质量

  针对道路拥挤所带来的公共汽车行驶环境恶化等,导致车辆行驶的定时性、快速性难以保证,乘客逐年减少,无法完成“都民之足”和“身边的交通工具”使命的问题,东京采取了尽最大努力使公共交通车辆乘坐方便的措施:比如改进公共汽车停车站,扩大公共汽车专用车道,引进公共汽车终端信息向导系统和修建周到细致的公共汽车线网,引进电力、内燃两用公共汽车等。东京都内的公共交通车厢内也为乘客提供了一流的服务:冬天,座椅会自动加温;夏天,车厢内不仅设有空调,窗户上还都挂有百叶窗帘,为乘客遮日去暑;为了防止和减少乘坐公共汽车导致传染性疾病的交叉传染,消除车厢内可能遗留的病菌病毒,公共汽车公司还定期对车厢进行消毒,消毒间隔时间长短由各公司根据情况自行决定。

  此外,为了方便乘客乘车,东京的许多公共汽车站还设置了“车辆行驶情况预报系统”,乘客可以随时在车站了解最近一辆公共汽车的运行位置和需要等待的时间,乘客可以根据自己的具体情况决定是否等候。


  (四)票制政策

  1、一卡通。东京及周边城市地铁和城市铁路及公共交通公司共同推出的电子乘车卡“Pasumo”投入使用,可以与东日本铁路公司已发行的“Suica”卡通用,东京地区所有公共交通系统基本实现了一卡通。利用JR线的Suica(Suica定期卡)、私营铁路的Pasumo(Pasumo定期卡),可以乘坐东京地区所有的电车、地铁和公共交通车辆等。这是非常大的进步,不需再持有不同公司的IC卡了。使用Pasumo时,只要接触验票机的读卡部分即可。记名Pasumo万一丢失,可以重新申请发放。Pasumo也可以作为月票使用,若已充值,在区间以外乘车时可自动补票。Pasumo还具备电子货币功能,可以在加盟店和部分自动售货机代替现金购物。


  2、地铁多票制。东京地铁票价,有普通车票、回数券以及月票。在各车站的自动售票机出售普通车票,票价种类有160日元、190日元、230日元、270日元和300日元,按乘坐距离购买。东京地铁公司根据乘客需求提供3种回数券,回数券可以在东京地铁公司的任何车站使用。包括普通回数券,1套11张(大人乘车费和儿童乘车费);回避高峰时间回数券,1套12张(仅限大人乘车费);周末、休假日优惠回数券,1套14张(仅限大人乘车费)。铁路月票有两种可供选择:学生月票或上下班月票,以及东京地铁公司的全线月票。使用学生/上下班人员月票,可以在特定区段内的各车站之间无限制地乘车;地铁全线月票,是在有效期限内,购买者(登记姓名者)或持有者(1名)可在东京地铁公司全线反复使用,但是用Pasumo月票时,仅对登记姓名者有效。



  (五)政府扶持政策

  为鼓励非政府机构和个人投资修建铁路,日本中央政府和地方政府,对公共交通提供了各种各样的补贴和资助。早在1911年,日本政府就通过了“轻轨铁路补贴法”,允许政府对私人修建的铁路进行补贴,补贴额可以达到建设费用的5%。在地铁被定位为城市的主要交通模式后,补贴的范围又扩大到地铁的修建,无论是政府修建的还是私人投资的地铁,都可以享受政府的补贴,补贴额最高可达建筑费用的70%,由中央政府和地方市政府各负担一半。另外,对轨道交通运力的扩张和减少交通拥挤的改建方案实施,也能享受一定补贴。例如,在轨道和公路的交叉口修建高架桥,或者将地面的轨道转移到高架桥上,可以享受补贴。


  日本政府通过多种公共政策扶持,保证私营铁路的公益性和企业性,如通过鼓励多元化经营,开拓新事业领域,铁路沿线的综合开发增加经济收益和经营活力。日本的所有轨道交通线路,其票价的制订都受到政府交通部门的严格控制,以保证它能在普通百姓所能负担得起的范围,因此轨道交通公司在经营方面的利益很低,它们要想增加收益,必须从事一些其他行业。日本政府的政策是积极鼓励轨道交通公司从事附带产业,其做法是,将不同的经营区域分别授权于不同的公司,这样可以减少公司之间的恶性竞争,从而使公司赢利最大化。而且在一个区域内,巴士和轨道交通可以由同一家公司来经营,这有利于不同交通工具之间在线路和时间安排方面的相互协调。阪神、阪急等私铁公司早在20世纪20年代就以开发铁路沿线房地产闻名,并由此迎来了私营铁路公司大发展的黄金时期。


  此外,为了鼓励市民利用公共交通,日本政府鼓励企业给员工发交通补贴,而且对交通补贴不征税。雇主支付的交通补贴,助长了人们涌向郊区,现在越来越多的在东京工作的人在新干线车站周围购买房产,他们的住家到东京市区工作地的距离通常超过100公里。

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